Что шире контроль или надзор

В чем отличия между контролем и надзором есть ли разница и сравнение

Контроль представляет собой привычную функцию систем управления, которую повсеместно осуществляют на предприятиях и в организациях. Вопросов относительно его целесообразности обычно не появляется. При этом иногда применяется другой термин – «надзор». У многих людей он вызывает отторжение и недоверие. При этом точные отличия контроля и надзора известны далеко не всем.

Что такое контроль

Под этим термином понимают учет и проверку. Суть процесса заключается в том, что управленческий орган контролирует выполнение требований вышестоящей инстанции на том или ином объекте. В этом кроется своего рода надзорная деятельность.

Также контроль представляет собой одну из ключевых управленческих функций. Без нее нельзя представить себе работу как отдельного предприятия, так и всего государства. Процедуру осуществляют постоянно или периодически. К примеру, государственная проверка работы предприятия может проводиться с интервалом в несколько лет.

Суть этой процедуры заключается в следующем:

К главным признакам контроля стоит отнести следующее:

Контроль делится на несколько категорий:

Что такое надзор

Под этим термином понимают непрерывное наблюдение и проверку, которая связана с обеспечением четкого выполнения законов. Отличительной особенностью процесса считается его взаимосвязь с юридической деятельностью.

Деятельность поднадзорного объекта оценивается исключительно с позиции законности. При этом целесообразность во внимание не принимают. При надзоре вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность подконтрольного недопустимо.

Этот вид деятельности имеет следующие формы:

Что такое проверка

Для проведения проверки составляется приказ или распоряжение. Этот документ подписывает руководитель соответствующего органа. Проверку разрешается проводить исключительно тому лицу, которое указано в распоряжении или приказе.

В документе о проведении проверки должны присутствовать следующие пункты:

В чем разница

В административном праве главным признаком, по которому отличаются рассматриваемые функции, считается подотчетность. При контроле проверяемый подчиняется контролирующему органу. При надзоре же проверяемый непременно остается независимым и самостоятельным.

Помимо этого, контроль отличается от надзора такими аспектами:

Есть отличия и в субъектах, которые проводят рассматриваемые процедуры. Выполнение законов и норм контролируют управленческие органы разных уровней. К ним относится предприятие, государство или город. При реализации своей деятельности контролирующие органы наделяются исполнительной властью.

Характерной особенностью этого вида деятельности считается то, что субъекты, которые его проводят, лишены административных полномочий и не могут осуществлять функции управления.

Сравнение

Отличительные особенности рассматриваемых понятий представлены в виде таблицы:

Выводы

Контроль и надзор имеют много общего, однако для этих понятий характерно и немало отличий. Разница касается целей и задач, особенностей проведения, органов, которые выполняют эти процедуры.

Источник

Чем отличается контроль от надзора.

Мы привыкли к тому, что контроль – это привычная функция системы управления, которая осуществляется повсеместно на каждом предприятии, организации и фирме. Вопросов о целесообразности и надобности контроля, как правило, не возникает. Но иногда мы слышим режущее слух слово «надзор», которое у многих вызывает недоверие, отторжение и негативные эмоции. Так ли надо бояться этого слова, и есть ли существенная разница между надзором и контролем, мы и попытается выяснить.

Определение контроля и надзора

Контроль – это учёт, проверка, сущность которого выражается в том, что субъект управленческого органа осуществляется контроль над тем, как на объекте выполняются требования вышестоящего органа. Также контроль – это одна из важнейших функций управления, без которой невозможно существование как отдельного предприятия, так и государства в целом. Контроль осуществляется как постоянно, так и время от времени (например, государственная проверка деятельности организации, осуществляемая раз в несколько лет).

Под надзором понимают непрерывное наблюдение и проверку, связанную с обеспечением неукоснительного исполнения законов. Характерный признак надзора в том, что он связан с юридической деятельностью.

Цели контроля и надзора

Цель контролирующих органов – не только осуществить контроль, но и проверить целесообразность того или иного процесса. Оценка целесообразности при надзорных функциях не осуществляется, так как цель надзора – исключительно неукоснительное исполнение законов и конституции.

Органы, осуществляющие контроль и надзор

Любой управленческий орган, будь то организация, предприятие, город или государство, в той или иной степени осуществляет контроль над выполнением предписанных законов и норм в доверенной ему области. Контроль может осуществляться как государственными, так и негосударственными органами. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью. По отношению к надзору можно сказать, что его осуществляют специальные государственные органы, специализирующиеся на определённом виде надзора. Виды надзора существуют следующие: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде. Отличительная особенность в том, что надзорные органы не обладают административными и управленческими полномочиями.

TheDifference.ru определил, что разница между контролем и надзором заключается в следующем:

Контроль – относится к одной из управленческих функций, а надзор осуществляется с целью исполнения законов.

Надзор – это непрерывное наблюдение и проверка, контроль – прерываемое, периодическое.

Контролирующие органы осуществляют ещё и оценку целесообразности того или иного процесса, а надзорные только следование закону и конституции.

Контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, надзор – только государственными.

Контролирующие органы обладают административными и управленческими полномочиями, а надзорные – нет.

Источник

Ответы на вопросы по применению Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ»1

По каким основаниям осуществляться МК в муниципальном образовании вообще будет?
Подскажите пожалуйста на простом языке, что делать муниципальным образованиям, которые не используют пока риски? Как тогда проверять, если у нас нет плановых проверок? Что мы тогда можем делать?
Если вы не используете управление рисками, то вы не вправе осуществлять плановые КНМ. При этом внеплановый контроль вы осуществляете. Основания для его проведения указаны в статье 57 ФЗ 248. Для этого вы должны утвердить индикаторы риска (ч. 9 ст. 23 ФЗ 248) или назначать КНМ при наличии сведений, который поступили в КНО (ст. 58 и другие) – те же обращения граждан, после проведения КНМ без взаимодействия, профилактики итд.
При этом Вы можете проводить весь перечень КНМ со взаимодействие и без взаимодействия. Перечень КНМ со взаимодействием, которые вы будете использовать должен быть определен положением о виде контроля.

Добрый день! Вопрос по 248-фз. Мы (служба) осуществляем контроль за ценами на лекарства и тех.осмотр (региональные виды контроля). Положениями о виде контроля м.б. установлено, что вид контроля осущ. без проведения плановых кнм (ст.61). Т.е. отнесение объектов контроля к категориям риска не осуществляется, критерии рисков не утверждаются? А ч.4 ст.22 установлено, что на основе оценки рисков осуществляются и профилактические мероприятия и контрольные. Надо ли и как применять критерии рисков для профилактики?

Если вид контроля осуществляется без проведения плановых КНМ (ст. 61), при этом в широком смысле управление рисками все равно осуществляется.
Под управлением риском причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается осуществление на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) в соответствующей сфере деятельности.
Под оценкой риска причинения вреда (ущерба) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольного (надзорного) органа по определению вероятности возникновения риска и масштаба вреда (ущерба) для охраняемых законом ценностей. Контрольным (надзорным) органом обеспечивается организация постоянного мониторинга (сбора, обработки, анализа и учета) сведений, используемых для оценки и управления рисками причинения вреда (ущерба) (ч. 5 ст. 22)
Таким образом:
— при отказе от планового контроля критерии, категории риска не утверждаются;
— вместе с тем, управление рисками – более широкое понятие и предусматривает работу КНО с рисками (мониторинг и сбор сведений о нарушениях, инцидентах, добросовестности контролируемых лиц итд). Эти сведения должны быть использованы, в том числе при подготовке программы профилактики.

В статье 72 Земельного кодекса Российской Федерации отсутствуют полномочия по выдаче юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам обязательных для исполнения предписаний, и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний.
Выдача предписаний в отношении граждан в случае выявления нарушений земельного законодательства гражданами – необходимый инструмент для устранения выявленных нарушений в рамках муниципального земельного контроля органами местного самоуправления.
В прошлом году прокуратурой было инициировано внесение изменений и полномочия по выдаче предписаний в отношении граждан исключены из Положений и регламентов, что существенно отразилось на устранении выявленных нарушений.

Подскажите, пожалуйста, в муниципальном земельном контроле возможна выдача предписания. 72 ЗК РФ не предусматривает, а Федеральный закон 248-ФЗ предусматривает.

Частью 2 статьи 90 ФЗ 248 предусмотрено, что в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан:
1) выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля (…).

Статьей 72 Земельного кодекса РФ предусматриваются урезанные полномочия органов местного самоуправления в рамках муниципального земельного контроля, заключающиеся в направлении копии акта КНМ в орган государственного земельного надзора (что может свидетельствовать об установлении пределов полномочий, указанных в ч. 2 ст. 90 ФЗ 248).
Регулирование субъектом РФ данных полномочий не предусмотрено.
Таким образом, учитывая буквальное толкование данных норм ФЗ 248 и ЗК РФ можно сделать вывод об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий по выдаче предписаний.
Вместе с тем, будет являться целесообразным получить официальные разъяснения Минэкономразвития России по данному вопросу (ч. 10 ст. 3 ФЗ 248).

Внеплановая документарная проверка согласуется с органами прокуратуры?
-С учетом того, что система оценки и управления рисками при осуществлении МЗК не применяется и установлено, что плановые контрольные мероприятия при осуществлении муниципального земельного контроля не проводятся, то, с учетом особенностей статьи 66 Федерального закона 248-ФЗ, все внеплановые контрольные мероприятия проводятся только по согласованию с органами прокуратуры.
— п. 9. ст.72 внеплановая документарная проверка проводится без согласования с органами прокуратуры.

Часть 3 статьи 66 (Организация проведения внеплановых КНМ) ФЗ 248 предусмотрено, что в случае, если положением о виде муниципального контроля в соответствии с частью 7 статьи 22 настоящего Федерального закона предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении данного вида муниципального контроля не применяется, все внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться только после согласования с органами прокуратуры.
При этом, ч. 9 ст. 72 (Документарная проверка) предусматривает, что внеплановая документарная проверка проводится без согласования с органами прокуратуры.
Данные нормы соотносятся между собой как общая и специальная. При их коллизии действует специальная норма (ст. 72 ФЗ 248).
Кроме того, важным будет являться техническая реализация Единого реестра КНМ и необходимость там согласования документарных проверок.

ФЗ 248 не связывает проведение выездной проверки с наличием 2 и более производственных объектов. Основания для отказа в согласовании указаны в ч. 8 ст. 66 ФЗ 248.

Обращаю ваше внимание на важность установления в положении соответствующего регулирования в положении о виде контроля в части выбора вида КНМ. Так, ч. 7 ст. 25 ФЗ устанавливает, что виды и содержание внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий определяются положением о виде контроля в зависимости от основания проведения контрольного (надзорного) мероприятия.
Таким образом, важно правильно в положении указать на виды КНМ, которые проводятся при наличии разных оснований. Это будет способствовать объективному выбору вида КНМ, в том числе станет объективным нормативным аргументом при взаимодействии с органами прокуратуры.

Подскажите пжл в положении есть пункт который устанавливает случаи при наступлении которых субъект контроля может предоставить контролирующему органу информацию о невозможности присутствия при проведении кнм. В положении типовом (рыбе) есть пункт как невозможность присутствия в связи с запретом определённых действий. Поясните пжл что может подразумевается под «запретом определённых действий».

Запрет определенных действий предусмотрен статьей 105.1 УПК РФ.

Программа профилактики была принята на 2020 и плановый 2021-2022, ее нужно отменять?

Порядок формирования и утверждения программы профилактики установлен ст. 44 ФЗ 248, постановлением Правительства РФ от 25.06.2021 N 990 «Об утверждении Правил разработки и утверждения контрольными (надзорными) органами программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям», в соответствии с которым постановление применяется к разработке и утверждению программ профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, начиная с разработки и утверждения программ профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям на 2022 год.Таким образом, с 1 января 2022 года все иные программы должны быть признаны утратившими силу.

Профилактика рисков обязательна во всех видах контроля, вне зависимости от применения управления рисками и иных условий.

Можно ли проводить внеплановые документарные проверки (исполнение предписаний) по муниципальному земельному контролю в отношении физ.лиц, если новое Положение ещё не принято, чем руководствоваться.

До 01.01.2022 (или до вступления в силу нового положения о виде контроля) на основании положений ст. 98 ФЗ 248 рекомендую руководствоваться положениями ФЗ 294 о проведении повторных проверок по исполнению предписаний, так как на момент проведения проверки действовали нормы о проведении проверки в отношении физлица.
Организация, проведение и оформление результатов проверок, иных мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не завершенных на день вступления в силу настоящего Федерального закона, осуществляются в соответствии с положениями нормативных правовых актов, действовавших на дату начала этих проверок, иных мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ч.8 ст.98 ФЗ 248).

Как проводить внеплановые проверки по муниципальному жилищному контролю в отношении граждан, если мы продолжаем действовать в рамках 294-ФЗ, а п. 5 статьи 20 ЖК не противоречит этому?

Если новое положение о виде муниципального жилищного контроля не принято, то вы осуществляете данный вид контроля в соответствии с нормами ФЗ 294-ФЗ и иными НПА (ч. 4 ст. 98). Иных норм не установлено.
Здесь важна вся совокупность норм, в том числе закрепленных в МПА, субъекта РФ итд. Имеются ли в данной нормативке основания для проведения проверок в отношении граждан? (формально данные нормы, принятые в соответствии с ФЗ 294 могут вами применяться).

И что касается плановых проверок, мы отменяем сейчас в силу п. 7 ст. 20 ЖК? Положение ещё не принято.

В соответствии с ч. 7 ст. 98 ФЗ 248 плановые проверки, проведение которых было запланировано на 2021 год, подлежат проведению в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, утвержденными в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Правительство Российской Федерации устанавливает особенности формирования ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях учета положений настоящего Федерального закона.
Постановление Правительства РФ от 30.11.2020 N 1969:
5. Плановые проверки, дата начала которых наступает позже 30 июня 2021 г., по видам государственного контроля (надзора), муниципального контроля, организация и осуществление которых регулируется Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», проводятся в соответствии с положениями об указанных видах государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
6. Включенные в ежегодный план плановые проверки, дата начала которых наступает позже 30 июня 2021 г., подлежат исключению из ежегодного плана, в случае, если на дату начала их проведения признаны утратившими силу положения федерального закона, устанавливающие вид государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в рамках которого планируется проведение проверок, или изменены федеральными законами наименование и (или) предмет соответствующего вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля, кроме случаев, когда указанные проверки подлежат проведению в рамках иного вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствии с положением об указанном виде государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Таким образом, буквальное толкование норм не предусматривает исключения данных проверок из плана.

В соответствии с ч.3 ст. 87 акт контрольного (надзорного) мероприятия составляется на месте проведения КМ. Как быть нам, земельным инспекторам, если приложением к акту является фототаблица и схема ЗУ? У нас нет такого оборудования, чтобы это делать на выездах. Тем более, что часто мы выезжаем в такие места, где нет даже мобильной связи

Это требование Закона. Рекомендую подумать над оптимизацией своей работы – какие формы документов дополнительно утвердить решением КНО? Какие сведения можно заполнить на месте при подготовке к КНМ?

Источник

Соотношение понятий «контроль» и «надзор» в российской правовой системе

Дата публикации: 27.10.2018 2018-10-27

Статья просмотрена: 7020 раз

Библиографическое описание:

Чикунов, А. Ю. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» в российской правовой системе / А. Ю. Чикунов. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2018. — № 43 (229). — С. 173-178. — URL: https://moluch.ru/archive/229/53317/ (дата обращения: 14.12.2021).

Работа посвящена актуальной проблеме сравнения понятий «контроль» и «надзор» с целью установления их соотношения в российской правовой системе. Данная необходимость сложилась ввиду того, что Российская Федерация имеет достаточно разветвленную систему контроля и надзора. При этом говорить о том, что эта система в государственном управлении работает на должном уровне нельзя. Усовершенствования требует как законодательство, определяющее правовой статус и полномочия контрольных и надзорных органов, так и их структура. Нечеткое определение задач и функций органов контроля и надзора, недостаточная определенность способов их взаимодействия препятствует надлежащему осуществлению мер по отслеживанию реформаторских процессов в обществе.

Вопросы контроля и надзора всегда интересовали ученых, что нашло свое отражение в научных работах, данный интерес можно понять. Пробелы в законодательстве, регулирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость, порождают недостатки в деятельности контрольных и надзорных органов, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур. В то же время четкое определение места и роли контроля и надзора в общественных отношениях, надлежащая регламентация контрольной и надзорной деятельности уже сами по себе могут стать залогом соблюдения норм права, существенно ослабить напряженность в отношениях между субъектом и объектом контроля или надзора.

В связи с этим в работе предпримем попытку сформулировать определения терминов «контроль» и «надзор», исследовать основные их сходства и различия, в результате чего решить вопрос об актуальности разграничения данных понятий в условиях развития современной юридической науки.

Ключевые слова: контроль, надзор, сходства, различия, разграничение, сущность, функциональная ориентированность.

Актуальность рассматриваемой проблемы выражается в необходимости законодательной регламентации терминологии с целью применения реальной функциональной ориентации контрольной и надзорной деятельности. Изложение своей позиции по обозначенной проблематике целесообразно начать с исследования теоретической части. Анализ теории, законодательной базы, правоприменительной практики выявил огромное количество мнений, раскрывающих термины «контроль» и «надзор» и их основные признаки, при этом нет однозначного и ясного понятия по вопросу соотношения терминов. В настоящее время существует три основные абсолютно противоположные точки зрения, при этом акцент смещается в сторону позиции о тождественности терминов «контроль» и «надзор» [1, с. 17, 20–21]. Представителями данной позиция являются такие ученые как, Погодина Н. А. Тарасов А. М., Гуляева А. П., Андреева Ю. А., Студеникина М. С., Кудлинский М. Н.

Аргументируют авторы свою точку зрения, прежде всего тем, что основные признаки рассматриваемых понятий совпадают и каких либо различий нет, при этом ссылаются на законодателя указывая, что последний использует данные термины «как синонимы не удостаивая надзор какой-либо специфики в правовом регулировании» [2, с. 7] (например, в Трудовом кодексе Российской Федерации: федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ [3] (глава 57), в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [4]). По мнению Гуляева А. П. «понятия «контроль» и «надзор» хотя в некоторых законодательных и нормативных актах рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается» [5, с. 6–8].

В противовес данной теории автором были проанализированы нормативные правовые акты регламентирующие контроль и надзор за определенной деятельностью, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что из ста проанализированных актов в 57 % случаев (56 актов) законодатель рассматривает надзор как отдельную форму деятельности специального органа власти, установленного нормативным правовым актом за определенной сферой. Самым противоречивым в данном случае нормативным правовым актом является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ [6] (далее — КоАП РФ), поскольку данный документ использует анализируемые термины и как синонимы и как отдельную деятельность органов, не разъясняя при этом основания применения данных терминов (например, глава 29 административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; статья 7.2 контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам).

Соответственно в обосновании теории о тождественности терминов «контроль» и «надзор» со ссылкой на законодателя наблюдается несоответствие действительности.

Необходимо отметить, позицию Кудлинского М. Н. который считает, что проблема разделения понятий «контроль» и «надзор» представляется полностью надуманной и потерявшей актуальность, по мнению Кудлинского М. Н. разделение данных терминов характерно более советскому периоду в силу особенностей устройства государственного управления советского периода, линейной и функциональной подчиненности органам власти [7, с. 38], где акцент был смещен именно на надзор, высказывались, точки зрения о том, что «надзор» более широкое понятие, нежели «контроль» (например, Студеникина М. С. в работе Государственные инспекции в СССР [8, с. 18–19]).

Но на современном этапе, по мнению Кудлинского М. Н., этой проблемы не существует соответственно, «понятия «контроль» и «надзор» не следует воспринимать в качестве разных, не совпадающих видов государственно-властной деятельности. Надзор следует рассматривать в качестве традиционного наименования определенных разновидностей контроля» [9, с. 39].

При этом Кудилинский М. Н. полагает, что авторы, в своих работах выявляя признаки надзора и контроля с целью обоснования автономности данных терминов несправедливо выделяют признаки «прокурорского надзора» из деятельности прокуратуры и распространяют их на всю надзорную деятельность осуществляемого иными органами. Поскольку полномочия прокуратуры в сфере общего надзора весьма специфичны и не могут считаться сколько-нибудь показательными или модельными. Термин же «надзор» в отношении прокуратуры является скорее традиционным, чем сущностным, и тем более научно обоснованным [10, с. 39]. Данное утверждение жестко критикуется представителями следующей группы ученых (Беляевым В. П. и Бессарабовым В. Г.). Бессарабов В. Г., отмечает, что «прокурорский надзор входит в систему государственного контроля, и считает, что эти понятия различны по содержанию» [1, с. 11].

Более того, ученые напротив, считают необходимым на законодательном уровне закрепить автономное разделение терминов «контроль» и «надзор» [12] и данной точки зрения придерживается автор работы. Основным признаком разделения терминов Баранов М. Л. и Беляев В. П. считают основанную на законе деятельность специального субъекта осуществления надзора, то есть органа государственной власти [13, с. 199–207]. Баранов М. Л. отмечает, что если «контрольная функция имманентно присуща всем органам государственной власти, то функция надзора входит в состав специальной компетенции государственных органов» [14, с. 6], соответственно, он разделяет эти понятия на две категории.

И наконец, третья группа ученых соотносят контроль и надзор как целого и части, аргументируя это тем, что у данных понятий совпадают признаки, например, наглядным примером является мнение Д. Н. Бахрах, что контроль «включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций», тогда как надзор — это контроль за соблюдением правовых норм, «ограниченный, суженный контроль» [15, с. 437–438]. Кармолицкий А. А. выделяет в контрольной деятельности две составляющие: проверку исполнения и надзор [16, с. 297].

Действительно, рассмотреть конкретные различия между понятиями «контроль» и «надзор» бывает затруднительно, поскольку и контрольная, и надзорная деятельность связаны общим целевым назначением — соблюдением законности. Однако и абсолютное отождествление контроля и надзора нельзя признать верным, так как в правоприменительной практике они имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Кроме того, как указано выше, органы, осуществляющие контрольную и надзорную деятельность, зачастую уполномочены разными полномочиями в отношении проверяемых субъектов.

Трудность рассматриваемой проблематики заключается еще в том, что, как отмечалось ранее в законодательстве данные термины не только не разграничиваются, но и в большинстве случаях употребляются как равнозначные, без каких-либо разъяснений по поводу их сущности, суды также при толковании норм, принятии решений оперируют терминами в качестве тождественных (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П [17]). Полагаю, можно квалифицировать как факт пробела в законодательстве РФ, требующего скорейшего устранения, поскольку в настоящее время в масштабах государства прослеживается недостаточно эффективный контроль и надзор, а отсутствие конкретики в законодательстве негативно сказывается на понимании функциональной направленности рассматриваемых терминов и влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.

Проведенный анализ позволяет сформулировать свое авторское видение терминов.

По мнению автора термин «контроль» представляет собой форму управленческой деятельности, при которой уполномоченные органы, должностные лица и общественные органы, в рамках контрольного производства систематически осуществляют проверку деятельности подконтрольных органов на предмет соответствия их решений и действий требованиям законности, целям осуществляемой деятельности, а так же фактического соблюдения требований законодательства, в рамках которой принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений в целях обеспечения интересов государства, защиты прав и свобод граждан.

Надзор — это форма юридической деятельности специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный надзор), уполномоченного органа местного самоуправления (муниципальный надзор) заключающаяся в создании системы проверки функциональная ориентированность, которой направлена на обеспечение соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами Конституции РФ, обязательных требований и исполнения законодательства в процессе осуществления различных видов деятельности, в предупреждении и пресечении их нарушений, а также в принятии мер в отношении лиц, допустивших нарушение закона с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности в целях обеспечения режима законности и правопорядка в обществе.

В качестве примера можно указать следующие органы надзора: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) и т. п.

Таким образом, необходимо при рассмотрении вопроса об актуальности смыслового разъединения терминов «контроль» и «надзор» проанализировать признаки данных понятий в контексте сходства и существенных различий, свидетельствующих об автономности данных терминов.

На наш взгляд смещение в литературе понятий «контроль» и «надзор» происходит из-за сходства основных признаков, которые выражаются в следующем: наличие специального объекта деятельности (нормативные правовые акты) их соблюдение органами и лицами; предоставление права применения мер принуждения; основная цель деятельности — обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; деятельность осуществляется на основе принципа гласности; методы деятельности.

Поэтому так важно еще раз подчеркнуть следующие существенные различия анализируемых терминов:

1) контроль, как правило, осуществляется в отношении подчиненных органов и лиц, надзор напротив не связан отношениями подчиненности;

2) при осуществлении контроля уполномоченные органы вправе вмешиваться в деятельность объекта проверки. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 20, Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» [18] контролирующий орган в случаях нарушения норм вышеуказанного федерального закона вправе приостановить действие лицензии на оборот спиртосодержащей продукции до устранения нарушения. При осуществлении надзора подобное вмешательство не допустимо, данный вывод сделан на основании анализа законодательства и научной литературы (например, обязанность не вмешиваться в деятельность проверяемого объекта прямо регламентирована подпункте «н» пункта 11 Постановления Правительства РФ от 11.07.2012 № 705 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций» [19]), полагается, что таким образом установлены пределы компетенции субъектов осуществления надзора при осуществлении проверок и недопущение подменять контролирующие органы, хозяйственных руководителей и должностных лиц органов государственного управления. Более того, законодатель предусмотрел ответственность должностных лиц за нарушение данных норм при проведении проверки (в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 294-ФЗ орган государственного контроля и надзора в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии со статье 19.6.1. КоАП РФ, необходимо отметить и возможность наступление уголовной ответственности по признакам преступления «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ [20]).

Исходя из анализа полномочий органов надзора последние не вправе принимать какие-либо меры, направленные на прямое устранение выявленных нарушений их обязанностью является обнаружение нарушений законодательства, их причин и способствующих им условий и понуждение нарушителя к их устранению.

На наш взгляд, условие о невмешательстве органов надзора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов исходит из принципа гражданского права о недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, регламентированного в п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ [21].

3) не менее важным отличием анализируемых форм юридической деятельности является вопросы привлечения к ответственности, так например, органы контроля вправе самостоятельно привлекать к ответственности нарушителей (ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ), при этом орган надзора лишь ставит вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед соответствующими органами (примером является прокурорское представление об устранении нарушений закона).

4) предмет проверки — контроль в отличии от надзора предполагает оценку деятельности контролируемого объекта с точки зрения не только законности, но и целесообразности (например, в соответствии с абз. 21 п. 2 ч. 7 Указа Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» [22] ФСИН осуществляет контроль за целесообразностью проводимых финансовых и хозяйственных операций в сфере исполнения уголовных наказаний). Органы надзора проверяют строго соблюдение нормативных специально установленных правил.

5) важным отличием является тот факт, что контроль может быть и негосударственным, тогда как надзор осуществляется исключительно государственными органами, соответственно при таком «негосударственном контроле» будет и степень ответственности проверяемых объектов иная и соответственно иные меры применяемые к нарушителям.

Таким образом, сравнение понятий контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что контрольная и надзорная деятельности выступают одной из ключевых функций современного государства и являются самостоятельными автономными государственно-значимыми формами юридической деятельности.

При таких обстоятельствах, полагаем, что необходимо на законодательном уровне регламентировать терминологию, функциональную ориентированность относительно деятельности контрольных и надзорных структур. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов в рассматриваемой проблематике, а затем унифицировать теоретические подходы сложившуюся в законодательстве и правоприменительных органов практику для определения контроля и надзора. Результат данных мероприятий предполагается в радикальном разделении данных автономных понятий на законодательном уровне, а именно признать надзорные полномочия исключительно за специальными государственными органами, специализирующиеся на узконаправленном виде надзора, наделенными властно-распорядительными полномочиями по принятию мер принудительного характера с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение, (например, за органами прокуратуры, юстиции, государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, пожарный надзор, строительный надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства и т. д.), а все остальные структуры отнести к контрольным.

Данный вывод, сложился из анализа практической деятельности данных органов, поскольку фактически они от имени государства осуществляет надзор за законностью в силу законодательно определенного правового статуса.

Источник