Что такое правовая экспертиза проектов правовых актов
Правовая экспертиза: понятие и виды
Правовая или юридическая экспертиза служит для проверки документов различной степени важности на предмет их соответствия действующему законодательству Российской Федерации. Необходимость в ней возникает, когда нужно установить уровень легитимности документа.
Для чего ее назначают
Юридическая экспертиза, как отмечалось выше, назначается для того, чтобы проводить исследования документов на их соответствие действующему законодательству РФ. Законодательство может быть нарушено по неосторожности из-за некомпетентности или преднамеренно, поэтому следить за проведением данной работы следует строго.
Стоит отметить, что для исследования подходят как документы федеральной значимости, так и муниципальные акты. Анализу также подвержены постановления и приказы руководителей организаций, чтобы права и свободы сотрудников, которые выполняют данную работу, не были нарушены.
Правовая экспертиза: понятие и виды
Правовая экспертиза делится на два основных вида:
которые, в свою очередь, делятся на следующие подпункты:
Правовая экспертиза договоров:
Правовая экспертиза актов:
Кто проводит исследования
Право проводить исследования полагается госоргану, в случае, например, регистрации документов, или же адвокату, сведущим в предмете экспертизы. Так же можно выделить следующие виды экспертиз:
Следует отметить, что независимо от вида экспертизы, от специалиста требуется точечный анализ всех документов, сопоставление его с действующим законодательством и определение формальных ошибок, которые могут стать причиной аннулирования действия документа.
Правовые экспертизы
Стоимость услуги: от 5 000 руб
Стоимость услуг является приблизительной, может быть уменьшена или увеличена в зависимости от обстоятельств дела. Более подробную информацию Вы можете узнать по телефону: 8(495) 128-05-11
Заказать услугу Если у Вас возникли какие-либо вопросы
или Вы хотите заказать профессиональную
оценку у специалистов нашей компании
просто позвоните по телефону:
8(495) 128-05-11
Что такое правовая экспертиза? Понятие правовой экспертизы не является в достаточной степени устояв
Что такое правовая экспертиза? Понятие правовой экспертизы не является в достаточной степени устояв
Что такое правовая экспертиза?
Понятие правовой экспертизы не является в достаточной степени устоявшимся или общепринятым, т.к. в нашей стране де-факто не признается возможность проведения правовых (юридических) экспертиз в рамках судопроизводства.
Подобный запрет основан на том, что суд (а в уголовном процессе также – следователь, дознаватель, прокурор) сами должны быть специалистами в области юриспруденции, а экспертиза, соответственно, может проводиться лишь по вопросам, которые находятся вне сферы познаний юристов. Хотя здесь можно привести ряд возражений. К примеру, юридическое образование, особенно в последние годы, «разворачивается» в сторону большей специализации выпускников и, скажем, судья, который рассматривает уголовные дела, может плохо ориентироваться в нюансах гражданского права, знание которых будет необходимым при рассмотрении заявленного в уголовном процессе гражданского иска.
С другой стороны, все студенты юридических вузов и факультетов изучают такую дисциплину, как криминалистика, однако ни один выпускник юридического факультета не сможет стать экспертом-криминалистом без специальной подготовки.
С учетом изложенного, позволим себе дать собственную дефиницию понятия правовой экспертизы. Правовые (юридические) экспертизы – это деятельность различных юристов (юрисконсультов организаций, адвокатов, частнопрактикующих юристов, юридических фирм, ученых-правоведов и преподавателей вузов, должностных лиц органов власти и местного самоуправления по исследованию и оценке (даче заключений) тех или иных документов или их проектов на соответствие действующим правовым нормам, их толкованию и прогнозированию результатов их выполнения.
Когда возможно проведение правовой экспертизы?
Чаще всего необходимость в проведении юридических экспертиз возникает в следующих случаях:
Правовая экспертиза договоров
Проведение юридической экспертизы договоров рекомендуется в следующих ситуациях.
Правовая экспертиза приказов и распоряжений руководителей юридических лиц, т.н. «локальных актов» (положений об отделах, должностных инструкций) и их проектов
Юридическая экспертиза приказов, распоряжений руководителей организаций, локальных актов, трудовых договоров и служебных контрактов с государственными и муниципальными служащими и др. документов организации имеет целью проверку их соответствия, прежде всего, нормам трудового законодательства, дабы избежать возможных судебных разбирательств в будущем и санкций со стороны надзирающих органов (прокуратуры и государственной инспекции труда).
Правовая экспертиза актов, выносимых органами государственной власти и местного самоуправления (нормативных правовых актов и актов индивидуально-распорядительного характера) и их проектов.
Экспертиза нормативных и ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления часто проводится по инициативе самих органов власти и местного самоуправления с целью обеспечить законность в своей деятельности и избежать признания принимаемых актов не соответствующими закону в судебном порядке. Сюда же примыкает т.н. «антикоррупционная экспертиза» таких актов, получившая в последние годы широкое распространение.
Правовая экспертиза актов органов власти актуальна при решении вопроса о целесообразности обращения в суд для признания акта не соответствующим закону, а также в международные органы по защите прав человека, прежде всего, в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ).
При правовой экспертизе актов органов государственной власти и местного самоуправления производится:
Услуги консалтинговой группы «Альфа» в области проведения правовых экспертиз
Наша компания предоставляет профессиональные услуги в области проведения юридических экспертиз по всем направлениям:
Юристы компании «Альфа» проводят экспертизу, основываясь на нормах действующего законодательства, используя судебную практику как национальных судов, так и международных органов по защите прав человека. Опыт и профессионализм наших юристов позволяет качественно и в разумные сроки выполнять поставленные задачи.
Статья 13. Понятие экспертизы проектов правовых актов и ее виды
Статья 13. Понятие экспертизы проектов правовых актов и ее виды
2. В зависимости от предмета исследования могут проводиться правовая, лингвистическая, антикоррупционная, экологическая, финансовая, криминологическая и иные виды экспертиз проектов правовых актов, а также комплексная экспертиза проектов правовых актов с участием лиц, обладающих познаниями в различных областях научного знания.
3. В органах государственной власти по всем проектам правовых актов проводятся лингвистическая и правовая экспертизы. Антикоррупционная экспертиза проводится в случаях, установленных федеральным законодательством и настоящим Законом. Иные виды экспертиз проводятся в порядке и случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы, а также по решению органа государственной власти (должностного лица).
4. Органы государственной власти вправе за счет средств бюджета города Москвы в соответствии с федеральным законодательством привлекать независимых экспертов, научные учреждения, высшие учебные заведения, иные организации для проведения внешней, в том числе научной, экспертизы проектов правовых актов. Внешнюю экспертизу проектов правовых актов проводят эксперты, не принимавшие участия в их разработке.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
КОНСУЛЬТАЦИЯ ЮРИСТА
В соответствии с Наставлением по организации правовой работы в системе МВД России[1] (далее – Наставление) одним из основных направлений правового контроля в системе МВД России выступает осуществление правовой экспертизы проектов правовых актов.
Значение правовой экспертизы заключается в том, что она является ключевым элементом в системе государственного контроля, обеспечивающего легитимность издаваемых территориальными органами МВД России на районном уровне правовых актов, и представляет собой инструмент устранения большинства дефектов правоприменительной деятельности. Правовая экспертиза является фактором повышения эффективности правореализации и толкования правовых норм, существенно влияющим на принятие законных управленческих и иных правоприменительных решений.
Правовая экспертиза проектов правовых актов, издаваемых территориальными органами МВД России на районном уровне, представляет собой исследование проектов правовых актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России, ранее изданным правовым актам территориального органа МВД России на региональном и районном уровнях, а также исключения коррупциогенных факторов и соблюдения установленных правил юридической техники при разработке проектов правовых актов.
Цель правовой экспертизы проекта правового акта заключается в юридической оценке качества содержащихся в нем положений, а также возможных последствий их реализации в деятельности органов внутренних дел.
– обеспечение полной и объективной оценки проекта правового акта в соответствии с заданными критериями (в самом общем виде эти критерии установлены п. 167 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденных приказом МВД России от 27 июня 2003 года № 484).
Содержание каждого критерия, а также порядок рассмотрения проекта правового акта с целью оценки его положений с позиции соответствия указанным критериям рассмотрены в разделе II настоящих Методических рекомендаций.
– формулирование заключения о возможности принятия/реализации правового акта;
– устранение выявленных недостатков и дефектов правового акта в целях совершенствования деятельности территориального органа МВД России.
Принципы правовой экспертизы:
1. Всеобщность. Правовой экспертизе подлежат все правовые акты, определенные в качестве ее объектов в территориальном органе МВД России. Правовая экспертиза проекта правового акта всегда проводится непосредственно перед направлением данного проекта на подпись руководителю территориального органа МВД России. Не допускается предоставление руководителю проекта правового акта, включенного в перечень актов, подлежащих правовой экспертизе, не прошедшего данную процедуру.
2. Компетентность и профессионализм субъектов правовой экспертизы. Субъект правовой экспертизы должен быть законно наделен полномочиями по проведению правовой экспертизы, а также обладать определенными квалификационными требованиями и навыками, которые предъявляются к данным лицам.
В соответствии с Наставлением правовая экспертиза проводится правовыми подразделениями. Согласно пункту 79 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации[2] в число квалификационных требований к должностям в правовых и иных подразделениях, выполнение служебных обязанностей по которым предусматривает проведение антикоррупционных и правовых экспертиз, входит наличие высшего юридического образования. В случае отсутствия (в том числе временного) в территориальном органе МВД России на районном уровне сотрудника правового подразделения обязанность по проведению правовых экспертиз может быть возложена на сотрудника другого подразделения, отвечающего указанным выше критериям.
3. Обязательность результатов экспертизы. Замечания и предложения, высказанные сотрудником, проводившим экспертизу, подлежат обязательному учету и устранению разработчиком проекта. Несогласие с замечаниями и повторное представление проекта правового акта с сохранением ранее существующей редакции содержащихся в проекте предписаний являются основанием подготовки мотивированного заключения и представления его руководителю для принятия решения в отношении данного проекта правового акта.
4. Поэтапность. Процесс проведения правовой экспертизы неизбежно включает в себя ряд последовательных, обязательных этапов, различных по своим задачам и объему. При этом действия субъекта осуществляются по определенной методике посредством исследования объектов экспертизы с использованием различных методов и средств.
5. Своевременность. Соблюдение сроков проведения правовой экспертизы должно служить повышению эффективности реализации принимаемых правовых актов. Сроки проведения правовой экспертизы различаются в зависимости от содержания правового акта и направленности правового регулирования. Ряд правовых актов требует немедленной правовой экспертизы (например, приказ о временном отстранении сотрудника ОВД от исполнения служебных обязанностей), в связи с чем установление срока проведения правовой экспертизы должно осуществляться дифференцировано в зависимости от целей издания правового акта с учетом возможности качественного изучения проекта правового акта субъектом правовой экспертизы.
6. Ответственность. Руководитель, другие сотрудники правового подразделения либо иные сотрудники, на которых временно возложена функция по проведению правовой экспертизы, несут персональную ответственность за ее качество.
Субъектами правовой экспертизы по общему правилу являются правовые подразделения. В территориальных органах МВД России на районном уровне преимущественно предусмотрена штатная должность юрисконсульта (старшего юрисконсульта), то есть все обязанности возложены на единственного сотрудника (работника), либо создается самостоятельное правовое подразделение (группа, отделение, отдел).
В тех органах, где такие подразделения или юрисконсульты отсутствуют (в том числе при временном отсутствии юрисконсульта по причине болезни, отпуска, командировки и т. п.), функциональные обязанности сотрудника правового подразделения возлагаются на сотрудников других структурных подразделений. Как правило, ими выступают сотрудники подразделения по работе с личным составом, штабного подразделения, подразделения делопроизводства и режима, инспектор группы по исполнению административного законодательства.
Содержание экспертизы проектов правовых актов составляет совокупность различных действий и операций сотрудника правового подразделения (иного сотрудника, уполномоченного проводить правовую экспертизу), осуществляемых им в процессе исследования конкретного проекта правового акта.
Предмет правовой экспертизы проектов правовых актов можно определить как допустимость и правомерность принятия конкретного правового акта.
Объекты правовой экспертизы – это проекты правовых актов, издаваемых компетентными органами в пределах своих полномочий.
В соответствии с Наставлением порядок проведения правовой экспертизы, в том числе в части сроков, устанавливается руководителем органа, организации, подразделения. Таким образом, сроки правовой экспертизы урегулированы только приказом от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» и распространяются на процедуру издания нормативных правовых актов центрального аппарата МВД России.
Исходя из качественных особенностей издаваемых в территориальных органах МВД России на районном уровне проектов таких актов, их правовая экспертиза может проводиться в срок от одного до семи дней.
В соответствии с п. 47 Правил подготовки правовых актов в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации срок проведения правовой экспертизы проекта правового акта не должен превышать семи рабочих дней со дня его поступления на правовую экспертизу со всеми прилагаемыми к нему документами и материалами.
По указанию начальника территориального органа МВД России на районном уровне срок рассмотрения проекта правового акта в правовом подразделении может быть сокращен.
В случае необходимости и (или) невозможности рассмотрения проекта правового акта в установленные сроки (например, в силу значительного объема проекта правового акта и прилагаемых к нему документов и материалов; большого массива либо отсутствия в территориальном органе МВД России, подчиненном органе и организации нормативных правовых актов, требующих дополнительного изучения; наличия в проекте правового акта положений и отдельных предписаний, требующих разъяснения со стороны компетентных должностных лиц или соответствующих специалистов) срок его рассмотрения в правовом подразделении может быть продлен по решению начальника территориального органа МВД России на районном уровне, но не более чем на пятнадцать рабочих дней.
Также следует заметить, что в территориальных органах МВД России на районном уровне издаются в том числе приказы, требующие немедленной правовой экспертизы по причине необходимости соблюдения установленных законодательством сроков (например, о временном отстранении от занимаемой должности) либо по указанию руководителя территориального органа МВД России.
Срок рассмотрения проекта правового акта сокращается до пяти дней при повторном поступлении на рассмотрение в правовое подразделение проекта правового акта, который не претерпел существенных содержательных изменений, и в иных случаях по решению начальника правового подразделения.
Этапы проведения правовой экспертизы.
1. Поступление проекта правового акта в правовое подразделение.
Проект правового акта, подписанный руководителем подразделения-разработчика проекта, согласованный со всеми заинтересованными структурными подразделениями и заместителями начальника территориального органа МВД России на районном уровне, курирующими их деятельность, с приложением всех необходимых документов направляется на рассмотрение и согласование в правовое подразделение перед представлением проекта правового акта на подпись начальнику территориального органа МВД России на районном уровне.
Одновременно с проектом правового акта в правовое подразделение представляются документы, на основании которых осуществлена его разработка, все его приложения, а также лист согласования проекта правового акта (при его наличии). В необходимых случаях в правовое подразделение представляются финансово-экономическое обоснование проекта, другие расчеты и обоснования, а также таблица разногласий, в которой согласовывающие подразделения высказывают свои замечания по предлагаемому проекту.
На данном этапе юрисконсультом определяется полнота согласования проекта правового акта.
В случае необходимости, исходя из того, какие направления служебной деятельности затронуты в проекте, сотрудник правового подразделения имеет право определять, с кем дополнительно должен быть согласован представленный проект правового акта.
Следует иметь в виду, что обязательному согласованию проект правового акта подлежит:
– начальником подразделения – ответственного исполнителя;
– начальниками структурных подразделений территориального органа МВД России – соисполнителями;
– начальниками структурных подразделений территориального органа МВД России, которым в проекте правового акта даются соответствующие поручения (предписания) и (или) к компетенции которых отнесено осуществление деятельности, регламентируемой проектом правового акта;
– заместителями начальника полиции территориального органа МВД России, ответственными за деятельность подразделений, которым в проекте правового акта даются соответствующие поручения (предписания) и (или) к компетенции которых отнесено осуществление деятельности, регламентируемой проектом правового акта;
– заместителями руководителя (начальника) территориального органа МВД России, ответственными за деятельность соответствующих подразделений, которым в проекте правового акта даются соответствующие поручения (предписания) и (или) к компетенции которых отнесено осуществление деятельности, регламентируемой проектом правового акта, а также подразделений – ответственных исполнителей (соисполнителей);
– начальником подразделения делопроизводства и режима территориального органа МВД России;
– начальником правового подразделения территориального органа МВД России – после осуществления правовой экспертизы.
С учетом предмета правового регулирования и компетенции подразделений проект правового акта подлежит обязательному согласованию с:
– финансовым подразделением – в отношении проектов правовых актов по вопросам финансового обеспечения;
– подразделением тылового обеспечения – в отношении проектов правовых актов по вопросам хозяйственной деятельности;
– кадровым подразделением – в отношении проектов приказов по личному составу (по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел, в том числе о временном отстранении от выполнения служебных обязанностей; о наложении дисциплинарного взыскания; об увольнении со службы по инициативе Министра внутренних дел Российской Федерации или уполномоченного им должностного лица);
– организационно-штатным подразделением – в отношении проектов правовых актов о создании, реорганизации и ликвидации подчиненных органов и организаций, об утверждении (изменении) штатных расписаний структурных подразделений территориального органа МВД России, подчиненных органов и организаций;
– правовым подразделением – в отношении проектов правовых актов, содержащих поручения о подготовке проектов правовых актов.
На данном этапе проверяются также полнота учета замечаний и предложений, поступивших от подразделений при согласовании проекта, наличие таблицы разногласий в случае, если высказанные замечания и предложения подразделением, являющимся разработчиком проекта правового акта, учтены не в полной мере.
Если в территориальном органе МВД России на районном уровне имеется самостоятельное правовое подразделение, то проект правового акта со всеми документами представляется начальнику правового подразделения, осуществляющему его предварительное рассмотрение и определение сотрудника правового подразделения, который будет проводить правовую экспертизу, либо проводящему ее самостоятельно.
Принимая во внимание, что в основном на практике правовая экспертиза проводится единственным сотрудником (работником), то какой-либо порядок представления проекта правого акта на правовую экспертизу отсутствует.
Если представленный в правовое подразделение проект правового акта должным образом не оформлен, не согласован, а также если к нему не приложены необходимые документы, правовое подразделение возвращает проект правового акта в подразделение, являющееся его разработчиком, без рассмотрения с указанием причин, послуживших основанием для возвращения проекта.
На период осуществления дополнительного согласования проект правового акта может быть возвращен в подразделение, являющееся его головным разработчиком, либо оставлен в правовом подразделении с извещением разработчика о приостановлении правовой экспертизы до завершения дополнительного согласования.
Поступивший для рассмотрения в правовое подразделение проект правового акта регистрируется в журнале учета прохождения проекта правового акта в правовом подразделении (ведение такого журнала не предусмотрено нормативными правовыми актами МВД России, но совершается в абсолютном большинстве территориальных органов МВД России на районном уровне для фиксации и учета проделанной работы в рамках осуществления правового контроля).
Являясь исследовательской деятельностью, правовая экспертиза в качестве основного этапа подразумевает рассмотрение полученного проекта с целью оценки его положений с позиции соответствия определенным критериям:
– определение полноты согласования проекта правового акта.
Данный критерий проверяется на стадии поступления проекта в правовое подразделение, однако в ходе непосредственного исследования документа юрисконсульт имеет право указать на необходимость дополнительного согласования;
– определение полномочий территориального органа МВД России на районном уровне (соответствующих должностных лиц) по изданию данного правового акта.
При определении полномочий территориального органа МВД России на районном уровне или должностного лица по изданию правового акта следует установить отношение предмета его правового регулирования к компетенции территориального органа МВД России на районном уровне (должностного лица).
Не допускается издание правовых актов для объявления законодательных или иных нормативных правовых актов Российской Федерации, МВД России, являющихся нормативными правовыми актами прямого действия. При необходимости подготавливается правовой акт, предусматривающий меры по реализации содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, МВД России предписаний.
Полномочия начальника территориального органа МВД России на районном уровне определяются в общем виде в пункте 16 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне, утвержденного приказом МВД России от 5 июня 2017 г. № 355 (например, он утверждает положения о структурных подразделениях территориального органа; создает при необходимости в пределах утвержденных нормативов штатной численности и категорий должностей временные формирования для реализации задач и осуществления полномочий, возложенных на территориальный орган; издает в пределах компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности территориального органа, обеспечивает контроль за их исполнением и др.);
– установление правильности выбора вида правового акта.
С целью проверки правильности определенного вида правового акта осуществляется соотношение вида правового акта и характера регулируемых вопросов. Изучение содержания проекта правового акта позволит выявить и правильность выбора соответствующего грифа секретности (грифа ограниченного пользования) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне». При этом гриф секретности определяется в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, и перечнем сведений, подлежащих засекречиванию в системе органов внутренних дел, в соответствии с приказом МВД России от 10 сентября 2018 г. № 580 дсп «Об утверждении перечней сведений, подлежащих засекречиванию, Министерства внутренних дел Российской Федерации»;
– определение соответствия проекта правового акта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России, ранее изданным правовым актам территориального органа МВД России на региональном и районном уровнях.
Данная часть правовой экспертизы требует предварительного определения перечня международных договоров, законодательных актов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих соответствующую сферу отношений, и изучения их содержания.
В ходе данной процедуры выявляются положения, носящие неконституционный характер, то есть очевидное несоответствие нормам Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
Следует отметить, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы.
Также следует иметь в виду, что Европейский суд по правам человека при рассмотрении жалоб против Российской Федерации, затрагивающих компетенцию МВД России, в том числе оценивает правовые акты на предмет недействительности и законности в соответствии с внутригосударственным законодательством.
На данном этапе осуществляется рассмотрение правового акта с позиции единства и согласованности всей системы правовых актов. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» разъясняет, что оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т.д.).
Выяснению подлежат следующие вопросы:
– к чьей компетенции относится правовое регулирование вопросов, составляющих предмет данного правового акта;
– достаточно ли обоснована практическая необходимость издания данного правового акта;
– не имеются ли ранее изданные правовые акты по предмету правового регулирования разработанного проекта правового акта (по одному и тому же вопросу должен действовать, как правило, один правовой акт);
– правильно ли сделаны отсылки к другим правовым актам;
– обоснованы и достаточны ли меры, предусмотренные проектом правового акта;
– предусмотрены ли в связи с изданием нового правового акта изменение и дополнение или признание утратившими силу ранее принятых по этому вопросу правовых актов.
Содержание проекта правового акта должно с наибольшей полнотой отражать предмет его правового регулирования, обеспечивать согласованность и не допускать противоречий с другими правовыми актами, действующими в данной области, облегчать его правильное понимание и дальнейшую реализацию;
– анализ проекта правового акта с учетом Правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Правительством Российской Федерации.
В целях недопущения включения в проект правового акта положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, при подготовке проекта правового акта учитываются требования Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также используется Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29 Ст. 3609.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 10 Ст. 1084.
Целью подобного исследования является обнаружение коррупциогенности нормативного предписания и, как следствие, недобросовестности правоприменителя, обладающего возможностью использовать указанные моменты для применения своих должностных полномочий не в тех целях, для которых они ему были предоставлены.
Подлежат исключению положения, характеризующиеся:
а) установлением возможности для правоприменителя необоснованного применения исключений из общих правил или же достаточно широких пределов усмотрения;
б) включением трудновыполнимых, обременительных или неопределенных требований.
Для проектов правовых актов системы МВД России могут быть характерны такие коррупциогенные факторы, как определение компетенции понятием «вправе»; выборочное изменение объема прав; отказ от конкурсных/аукционных процедур; неполнота либо отсутствие административных процедур. При отсутствии утвержденного положения о проведении (правил проведения) антикоррупционной экспертизы правовых актов в территориальных органах МВД России на региональном и районном уровнях в вопросах организации проведения антикоррупционной экспертизы следует руководствоваться общими концептуальными положениями приказа МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»;
– проверка соблюдения установленных юридико-технических требований и правил.
В процессе осуществления юридической деятельности, как нормотворческой, так и правоприменительной, вырабатываются различные инструменты юридической техники, тесно с ней связанные. Правильное их использование способствует повышению эффективности указанной деятельности, ее познанию и дальнейшему развитию.
Среди средств юридической техники можно выделить такие, как юридические конструкции, терминология, юридический язык, понятия, нормы, перечни, примечания и т.п.
На данном этапе подлежит исследованию:
правильность использования деления содержания проекта на главы, пункты и подпункты;
редакция проекта (использование нормативного стиля при изложении содержательной части проекта);
правильность написания названий органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, подразделений системы МВД России, упоминаемых в проекте (при упоминании в проекте органов и организаций, не имеющих официально установленных наименований, правильность написания их наименований устанавливается по статусным документам данных органов и организаций);
правильность оформления используемых в проекте ссылок на законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, ранее изданные ведомственные нормативные правовые акты (в том числе и нормативные правовые акты МВД России, прошедшие в установленном порядке государственную регистрацию);
правильность написания дат;
правильность оформления нормативных предписаний проекта, предусматривающих внесение изменений и дополнений в ранее изданные правовые акты, признание их утратившими силу;
правильность использования и оформления в проекте сносок и примечаний;
правильность применения приложений к проекту.
В представляемых на правовую экспертизу проектах часто неверно используются термины и понятия, правовое содержание которых определено, либо представлен понятийный аппарат, не имеющий конкретного правового содержания. В этой связи понятия, используемые в проекте нормативного акта, должны быть определены либо в тексте самого проекта, либо в других законодательных и иных нормативных правовых актах и применяться в точном соответствии с их содержанием. При этом следует учитывать, что одно и то же понятие в разных нормативных правовых актах может иметь различное содержание.
К рассматриваемому вопросу также относятся случаи неверного употребления установленных сокращений и аббревиатур либо использование неустановленных сокращений и аббревиатур. Так, если необходимо часто применять какое-либо сокращение или аббревиатуру, их следует дать либо в тексте самого документа, либо путем использования сносок или введения примечания (при этом возможно единовременное использование только одного из указанных способов).
К примерам использования неустановленных сокращений можно отнести ошибочное написание полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти. Следует иметь в виду, что распоряжениями Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации регулярно утверждаются перечни полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти. Использование таких сокращений допустимо в тексте проекта без их дополнительной расшифровки.
Наименование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных государственных органов и организаций и их структурных подразделений, а также должностных лиц воспроизводится в проекте правового акта в точном соответствии с их официальным наименованием (полным, сокращенным или условным), предусмотренным положением (уставом) или иным официальным документом.
В правовых актах допускается использование как полного, так и сокращенного наименования подразделений территориальных органов МВД России, установленных статусными (учредительными) документами данного подразделения (положением о территориальном органе МВД России).
В ходе данного этапа следует основываться и на иных предписаниях приказа МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», а также при наличии утвержденных в субъекте Российской Федерации правил подготовки правовых актов в территориальных органах МВД России.
Также необходимо контролировать соблюдение общих требований к составляемым в системе МВД России документам, установленных в пункте 22 Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 20 июня 2012 года № 615, и учитывать рекомендации, подготовленные УПИ ДПД МВД России (Обзор характерных недостатков, допускаемых подразделениями МВД России при подготовке проектов нормативных правовых актов за II полугодие 2017 года);
– проверка правильности оформления проекта правового акта.
При этом следует учитывать, что контроль за правильностью оформления правового акта осуществляет в пределах своей компетенции подразделение делопроизводства и режима до направления на экспертизу. Однако сотрудник, проводящий правовую экспертизу, при выявлении в проекте ошибок и несоответствия правилам, предусмотренным Инструкцией по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации, обязан указать на них и требовать их устранения.
В случае выявления несоответствия проекта правового акта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, ранее изданным нормативным правовым актам МВД России, правовым актам территориального органа МВД России на региональном и районном уровнях, а также выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, сотрудник правового подразделения, проводящий правовую экспертизу, возвращает проект правового акта в подразделение, являющееся его разработчиком, с указанием таких несоответствий.
Коррупциогенные факторы, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы проекта, устраняются подразделением, являющимся головным исполнителем, на стадии доработки проекта, после чего доработанный проект представляется на повторное рассмотрение в правовое подразделение.
Отдельные замечания и предложения (как правило, редакционного и юридико-технического характера) могут быть изложены по тексту рассмотренного проекта непосредственно правового акта.
При подготовке соответствующих замечаний и предложений листы согласования проекта правового акта возвращаются в подразделение, являющееся его разработчиком, без отметки о согласовании проекта правового акта в правовом подразделении (без визы).
После устранения замечаний разработчик повторно представляет документ на правовую экспертизу тому сотруднику правового подразделения, который ее проводил.
Рекомендуется при повторном проведении правовой экспертизы требовать версию правового акта, которая предоставлялась первоначально и в тексте которой сделаны замечания.
При проведении правовой экспертизы сотрудники правовых подразделений могут по согласованию с ответственными должностными лицами подразделения, являющегося разработчиком документа, вносить в рассматриваемый проект правового акта изменения и дополнения правового, редакционного и юридико-технического характера, не меняющие концептуальное содержание проекта.
Подготовка заключения или визирование проекта правового акта, прошедшего правовую экспертизу.
Мотивированное заключение по результатам проведения правовой экспертизы готовится сотрудником, ее проводившим, в случае если при доработке проекта правового акта в процессе его согласования в правовом подразделении подразделение, являющееся разработчиком, не согласилось с высказанными замечаниями и предложениями и повторно представило проект правового акта с сохранением ранее существующей редакции содержащихся в проекте предписаний. В листе согласования проекта правового акта делаются соответствующие отметки.
В заключении отражаются выводы по всем этапам проведения правовой экспертизы. При изложении в заключении выявленных недостатков делаются ссылки на соответствующие статьи (части, пункты) нормативных правовых актов, которым противоречит проект, или на пункты соответствующих правил подготовки правовых актов.
Данное заключение вместе с проектом правового акта и другими сопроводительными документами представляется на доклад начальнику территориального органа МВД России на районном уровне для принятия решения в отношении издания (подписания, визирования) проекта правового акта или дальнейшей его проработки.
Коррупциогенные факторы, выявленные при проведении антикоррупционной экспертизы проекта, устраняются подразделением, являющимся головным исполнителем, на стадии доработки проекта, после чего доработанный проект представляется на повторное рассмотрение в правовое подразделение.
В ходе анкетирования некоторыми территориальными органами МВД России на районном уровне указывались в качестве оснований для подготовки заключения по результатам правовой экспертизы положения пунктов 180–182 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России1. К ним относятся случаи выявления несоответствия проекта акта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, ранее изданным нормативным правовым актам МВД России, а также выявления коррупциогенных факторов, устранение которых не представляется возможным без переработки концептуальных положений, а также устранение которых возможно изменением редакции отдельных положений.
Однако, как было указано выше, данный приказ распространяется на процедуру проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов центрального аппарата МВД России, к которым применяются иные, более сложные требования. Для издания правовых актов и актов управления в территориальных органах МВД России на районном уровне подготовка заключений во всех указанных случаях не требуется.
Результатом проведения правовой экспертизы проекта является его визирование должностным лицом правового подразделения, проводившим экспертизу. Виза, как правило, включает в себя личную подпись сотрудника правового подразделения территориального органа МВД России на районном уровне, визирующего проект правового акта, а также расшифровку подписи и дату.
После проведения правовой экспертизы проекта правового акта и учета всех замечаний и предложений, высказанных правовым подразделением, каждый лист проекта правового акта, созданного на бумажном носителе, проштамповывается специальным номерным штампом прямоугольной формы «Правовая экспертиза».
Проект правового акта, созданный в форме электронного документа, подписывается сотрудником правового подразделения территориального органа МВД России, осуществлявшим рассмотрение проекта и его правовую экспертизу, с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи.
Закрепление специальных штампов «Правовая экспертиза» за специалистами правового подразделения осуществляется, как правило, начальником территориального органа МВД России.
Специальные штампы «Правовая экспертиза» проставляются в левом нижнем углу оборотной стороны каждого листа первого экземпляра проекта правового акта, созданного на бумажном носителе.
При направлении проекта правового акта, созданного на бумажном носителе, для рассмотрения и согласования в другие заинтересованные органы исполнительной власти специальный штамп о проведенной правовой экспертизе проставляется на обороте каждого листа второго экземпляра проекта правового акта.