Что такое принцип субсидиарности
Принцип субсидиарности и тест Лопеса в практике законодательного регулирования
Периодически в российской юридической среде поднимается проблема размывания границ между уровнями правового регулирования. Слышны как призывы к максимально детальному федеральному законодательному регулированию (как бы мотивированные стремлением к «правовой определенности» и боязнью «произвола» в региональном и подзаконном нормотворчестве), так и резкая критика и воззвания к разуму с тем, чтобы покончить с подходом «вот примем федеральный закон – и заживем!».
Реалии нашей практики нормотворческого процесса таковы, что об одной из фундаментальных его основ – принципе субсидиарности – вспоминают нечасто.
И дело здесь, как представляется, не в формулировках статей 71-72 Конституции, которые самим количеством предметов федерального и совместного ведения создают сверхплодородную почву для перекоса в пользу федеральных законов. А, скорее, в проблеме оценки проектируемого регулирования на предмет его относимости к содержанию положений статей 71-72, определяющих, что и где регулироваться должно. Но поскольку чисто текстуальное соотношение абстрактных конституционных положений и отраслевого проектируемого регулирования позволяет, по сути, что-угодно «втискивать» в федеральные предметы, это, собственно, и происходит, примеров чему немало, эффект такого перекоса заслуживает отдельного разговора.
Постфактум эту проблему может решить уже суд, который разрешает вопрос относительно правомочности органа конкретного уровня принимать регулирование по тому или иному предмету. Здесь будет интересно попробовать определить критерии и обстоятельства, которые позволяют суду прийти к выводу, в каком случае регулирование выходит за рамки абстрактного конституционного положения, а в каком нет.
Недавно мне попался анализ одного дела Верховного суда США, где наглядно видна «раскадровка» методики оценки относимости конкретного регулирования к федеральному предмету. Да и вообще в практике Верховного суда США немало дел о регуляторной экспансии Конгресса в дела штатов.
Немного теории.Субсидиарность в общем смысле означает приоритет младшего уровня (механизма) над старшим и обусловленное этим обращение к старшему уровню (механизму) только тогда, когда обращение к младшему уровню не приводит к необходимому результату. Принцип субсидиарности предопределяет выбор минимально возможного уровня (механизма), обладающего достаточным потенциалом для решения конкретной задачи. Принцип субсидиарности встречается как в частноправовых отношениях – от механизмов ответственности и выбора способов правовой защиты, так и в публичных – в определении уровней нормативного регулирования и принятия административно-управленческих решений и т.д.
Защита настаивала на том, что закон был неконституционным, поскольку не оказывал существенного влияния на торговлю между штатами, и, следовательно, Конгресс принял закон ultravires, вмешавшись тем самым в компетенцию штатов.
После принятия решения по делу Лопеса в закон были внесены поправки, согласно которым закон применяется только к оружию, которое было перемещено в рамках межштатной торговли.
Суд установил, что Конгресс может регулировать коммерческую деятельность по ограниченному кругу вопросов с учетом следующего:
Казуально Верховный суд предложил использовать «четырехступенчатый тест», позволяющий определить, соответствует ли оспариваемое полномочие Конгресса положениям о регулировании коммерческой деятельности между штатами:
Конечно, говоря об американском подходе нужно делать поправку на то, что американская Конституция в части соотношения федерального ведения и ведения штатов в принципе достаточно сильно ограничивает Конгресс, относя к федерации преимущественно те вопросы, решение которых в рамках одного штата затруднительно, в этом вся красота этой формулы. Тем не менее, дел, где предметом является вторжение Конгресса в дела штатов, достаточно.
Приведенный «тест» – иллюстрация подхода к определению относимости регулирования к федеральному предмету, когда федеральный парламент (Конгресс) ведет регуляторную экспансию по отношению к штатам.
Что такое субсидиарная ответственность?
Кредиторы заинтересованы во взыскании долга и используют для этого все правовые инструменты. Одним из наиболее эффективных считается субсидиарная ответственность – это ответственность третьих лиц, которые обязаны выплатить задолженность, если основной должник не в состоянии это сделать. Основания привлечения к субсидиарной ответственности зафиксированы в законе. Трактовка, что такое субсидиарная ответственность, заключается в самом термине. Susidiarus переводится с латинского как резервный или вспомогательный. Часто поручители, руководители компаний или контролирующие лица даже не подозревают, что подвержены высокому финансовому и правовому риску. Однако незнание закона или невнимательность к деталям еще никогда не освобождали от негативных последствий. Юридическая фирма «Нечаев и Партнеры» оказывает квалифицированную правовую помощь тем, кто несет субсидиарную ответственность, и тем, кто намерен вернуть свои деньги.
Что такое субсидиарка?
Если исчерпана возможность решить вопрос с основным заемщиком, претензии предъявляются субсидиарным должникам, поскольку такой формат дополнительной гражданско-правовой ответственности закреплен в ГК РФ. То есть субсидиарка – это распространенное в узкой среде название резервной ответственности. С ней может столкнуться каждый, начиная от директора фирмы, которая стала банкротом, завершая родителями малолетнего мальчика, который разбил чужое окно мячом, но не имеет своих средств, чтобы его вставить. В обоих случаях объединяющим аспектом является обязанность возместить, выплатить сумму за другое лицо. Если конфликт во дворе можно решить достаточно просто, то на уровне бизнеса без грамотного юридического сопровождения не обойтись, особенно когда речь идет о финансовой неплатежеспособности по вине управленцев. Юристы Юридической фирмы «Нечаев и Партнеры» в совершенстве знают субсидиарный порядок и тонкости таких правоотношений, поэтому готовы включиться на любой стадии и обеспечить комплексную защиту.
Виды субсидиарной ответственности
Вспомогательная мера обеспечения интересов кредиторов может исходить из договора или закона. То есть основные виды – договорная и внедоговорная. В соответствии с условиями соглашения обязательства переносятся на субсидиарного должника независимо от факта его вины в просрочке при условии, что основной заемщик не выполнил обязательства. По общему правилу его ответственность является солидарной, и лишь при наличии специального условия в договоре она становится субсидиарной. Так, политические партии отвечают по обязательствам за деятельность своих ячеек и региональных представительств. Субсидиарная ответственность акционеров имеет место, если их действия или бездействия привели к банкротству компании. Второй вид еще называют статутным. Юридическое сопровождение позволит проанализировать документы и правовое положение субъекта, оценить степень и характер обязательств, соразмерить последствия и выработать правильную стратегию защиты интересов.
Кто считается контролирующим должника лицом?
На практике распространена субсидиарная ответственность контролирующих лиц. Это субъекты, которые на протяжении трех лет до банкротства компании, а также непосредственно в процессе арбитражного разбирательства имели право давать обязательные для исполнения указания и приказы. То есть такое юридическое или физическое лицо имело непосредственную возможность управлять действиями, контролировать сделки и условия их совершения. Руководитель должника – это также контролирующее лицо, если иное не будет доказано в суде. Аналогичным статусом наделены ликвидатор, члены ликвидационной комиссии, исполнительного органа должника или его управляющая организация. При этом должны соблюдаться два условия. Такой субъект извлекал выгоду из нелегальных или недобросовестных действий членов исполнительного органа, а также у него была возможность самостоятельно или совместно с другими участниками распоряжаться 51 % и более долей капитала или голосующих акций компании.
Когда возникает субсидиарная ответственность для КДЛ
Нехватка активов должника для покрытия всех требований кредиторов позволяет обращать взыскание в сторону недобросовестных управленцев и компенсировать суммы долга за их счет. Основания для субсидиарной ответственности контролирующих лиц:
Контролирующему должника лицу важно понимать, что значит субсидиарная ответственность, выстроить грамотную доказательственную базу и опровергнуть каждый пункт обвинения. Кредиторы могут предъявить требования таким субъектам, даже когда компания уже признана банкротом и завершен процесс реализации имущества. Квалифицированный юрист быстро сориентируется в ситуации и выработает нужную стратегию.
Какие действия КДЛ приводят к субсидиарке?
Субсидиарная ответственность для контролирующего должника лица наступает, если он не внес информацию в ЕГРЮЛ и на федеральный ресурс на момент, когда уже возбуждено уголовное дело о банкротстве. Считаются нарушением отсутствие документов бухгалтерского учета или сведений, которые в них содержатся, а также их подделка и искажение. Ситуацией, когда возникает субсидиарная ответственность, считается нарушение контролирующим лицом правил хранения документов, если в соответствии с законодательством об акционерных обществах, инвестиционных фондах, рынке ценных бумаг они обязательно должны быть на момент признания лица банкротом или введения наблюдения. Основанием также служит совокупность требований кредиторов третьей очереди, если они возникли в результате того, что КДЛ или сам должник нарушили закон, поэтому на момент закрытия общего реестра требования превышают половину общей суммы, заявленной кредиторами третьей очереди.
Как определяется размер субсидиарной ответственности?
Контролирующее должника лицо несет субсидиарное обязательство в размере, равном совокупной сумме всех требований кредиторов, при условии, что они включены в соответствующий реестр на момент банкротства и остались непогашенными. Кроме того, к этой сумме приплюсовываются текущие платежи, не погашенные в силу того, что у должника нет средств. Если будет доказано, что размер реального причиненного вреда значительно меньше предъявленной суммы, она будет уменьшена судом. В соответствии с ГК РФ субсидиарная ответственность определяется без учета сумм по требованиям самого контролирующего лица или заинтересованных и приближенных к нему лиц. Если все требования кредиторов нельзя выплатить в связи с действиями или бездействиями нескольких контролирующих лиц, такие участники солидарно несут субсидиарную ответственность. Участие юриста позволит обезопаситься от необоснованных требований и свести к минимуму финансовые риски.
Освобождение от ответственности
Субсидиарное обязательство – это дополнительное обязательство. Оно не распространяется на контролирующее должника лицо, если:
Учитывая презумпцию вины, бремя доказывания полностью возлагается на субсидиарного ответчика. Это сложная задача. Юридическая фирма «Нечаев и Партнеры» предлагает профессиональную правовую поддержку для предотвращения негативных последствий собственникам, руководителям, должностным лицам бизнеса. В сферу нашей компетенции также входит субсидиарная ответственность ИП. Основания для освобождения исчерпывающие и имеют очень абстрактные формулировки. Ситуация усложняется агрессивной политикой налоговой службы, которая предлагает проверять финансовые источники не только руководителей компании, но и членов их семей, родственников, коллег.
Как соотносятся субсидиарка и солидарная ответственность
Эти два понятия часто путают и отождествляют по ошибке. Отличие солидарной от субсидиарной ответственности заключается в характере обязательств. В первом случае взыскатель сам определяет, к кому именно из солидарных ответчиков и в какой степени предъявить требования. По сути, юридической разницы нет – кто может, тот и покрывает долги. Часто на практике это выглядит так, что один отвечает за всех и несет большие убытки. Во втором случае есть конкретные субъекты, которые будут платить по обязательствам основного должника, только если он не может сделать это самостоятельно и параллельно есть законные основания предъявления требований к субсидиарному должнику. При солидарной ответственности нельзя разделить предмет обязательств: они не исполняются совместно, и вред причиняется так же. Закон предусматривает, что одни и те же лица могут нести обязательства солидарно и субсидиарно одновременно. Пример – акционеры компании, уличенные в доведении до банкротства.
Порядок действий при привлечении к ответственности
Контролирующее должника лицо, привлекаемое к субсидиарной ответственности, наделяется статусом процессуального ответчика. Это позволяет при грамотном подходе воспользоваться широкими возможностями защиты в суде. На этом этапе важно обеспечить профессиональное сопровождение и представительство. Юристы Юридической фирмы «Нечаев и Партнеры» имеют весомый опыт успешного ведения таких дел. Субсидиарная ответственность участников означает, что в арбитражный суд поступило заявление. КДЛ имеет право составить отзыв и изложить свою аргументацию. От его содержания во многом зависит исход разбирательства. Каждый довод должен подкрепляться доказательствами. Подготовка включает разработку стратегии поведения, сбор и правовой анализ документации, оценку текущей ситуации. Линия защиты выстраивается в индивидуальном порядке, в том числе с учетом антикризисного плана, управленческой иерархии в конкретной компании. Рассматривается вариант, когда акционеры солидарно несут субсидиарную ответственность. Важно помнить, что на кону не просто финансовая составляющая, но и деловая репутация.
Советы потенциальным субсидиарным должникам
Превенция негативных правовых последствий всегда дешевле, чем наступившая субсидиарная ответственность. В этом аспекте важно:
Большинство этих пунктов решаются своевременным привлечением квалифицированных юристов в режиме аутсорсинга. Субсидиарная ответственность юридических лиц и должностных субъектов сопряжена с материальными рисками и служит прямой угрозой деловой репутации и должников, и кредиторов. Юридическая фирма «Нечаев и Партнеры» предлагает комплексное сопровождение и весь спектр правовых услуг в формате «под ключ». У бизнеса должен быть надежный правовой фундамент, и мы его обеспечиваем!
Характеристика принципа субсидиарности
Понятие «субсидиарность» происходит от латинского subsidiarius, что в переводе означает «вспомогательный». Категория субсидиарности является крайне разноплановой, поскольку выступает и как философское, и как социальное, и как политическое, и как правовое явление. С этим связано различное толкование термина, а также многочисленные дискуссии вокруг его сути как в российской, так и в мировой юриспруденции./p>
Принцип субсидиарности: истоки, определение, примеры
Считается, что истоки принципа субсидиарности восходят к социальной философии Средних веков. В современный политический оборот он был введён в начале XX века О. Нелль-Бройнингом, немецким учёным и общественным деятелем. Практическую реализацию принцип получил в последней четверти XX века в ряде международных актов, принятых в связи с образованием Европейского Союза.
Принцип субсидиарности лёг в основу договора об образовании Евросоюза, подписанного в феврале 1992 г. в г. Маастрихт, а в декабре этого же года на заседании Евросовета, прошедшего в городе Эдинбург, была принята декларация о принципе субсидиарности, направленная на регулирование его применения.
Принцип субсидиарности в его политической ипостаси представляет механизм управления обществом, который должен функционировать по вертикали снизу-вверх.
Это означает, что решения должны приниматься на как можно более низком уровне органами, ближе всего находящимися к населению и его проблемам. Только в том случае, если местные муниципальные власти не в состоянии решить ту или иную возникшую проблему своими силами, следует обращаться в вышестоящие уровни власти, соблюдая при этом субординацию, т. е. сначала региональный уровень, затем государственный и только потом надгосударственный (наднациональный или общеевропейский).
Ликвидация стихийно возникших мусорных свалок бытовых отходов в черте города является прерогативой местных городских властей. Однако если в связи с ростом населения города местное предприятие по переработке мусора перестаёт справляться с постоянно растущими объёмами отходов, решать эту проблему должны власти более высокого уровня – регионального. В случае, если речь заходит об утилизации отходов теплоэлектростанций и, тем более, станций, работающих на ядерном топливе, этот вопрос уже носит государственный или надгосударственный характер, т. к. предприятия подобного рода, как правило, снабжают электроэнергией несколько соседних регионов и даже стран.
Принцип субсидиарности в рамках Европейского Сообщества функционирует таким образом, чтобы каждый вышестоящий уровень власти включался в решение проблемы только в случае, если может решить проблему наиболее эффективно. Другими словами, вышестоящие органы выступают в качестве вспомогательных (субсидиарных) по отношению к нижестоящим.
Правовое обоснование принципа субсидиарности в ЕС
Концепция субсидиарности закреплена в статье 5 Декларации Европейского Союза (ДЕС). Согласно ей, принятие каждого решения в рамках единого европейского пространства должно быть максимально приближено к гражданам. Все институты ЕС обязаны придерживаться этого постулата.
Принцип субсидиарности был задуман и введён в Маастрихтские соглашения в качестве уступок некоторым государствам, опасающимся потери свободы принятия решений на местах.
Основное назначение принципа субсидиарности – чёткое определение критериев, согласно которым будет ясно, какое решение в конкретной сфере на каком уровне должно приниматься.
Как уже было сказано, любой акт должен приниматься на максимально возможном по приближённости к народу уровне. Для того, чтобы выявить наиболее оптимальный уровень принятия решения, необходимо предварительное проведение анализа эффективности предполагаемых мероприятий с учётом масштабов и возможных результатов.
Этот подход распространяется на все сферы и категории компетенций Евросоюза, за исключением тех, суверенные права на которые государства-члены добровольно передали на европейский уровень (§3 ст. 5 ДЕС), а именно:
Верховные органы Евросоюза, даже с учётом имеющихся у них законодательных или иных компетенций, не должны вмешиваться в вопросы жизни общества, которые не менее эффективно можно решить на уровне государства, входящего в ЕС, региона или муниципии.
Порядок реализации принципа субсидиарности
В случаях, когда государство-член не в состоянии решить ту или иную проблему, оно должно делегировать право решения на более высокий уровень, однако напрямую этого сделать нельзя. Сначала необходимо доказать, что возможностей местного самоуправления действительно недостаточно. Рассмотрением каждого случая занимаются специальные институты ЕС, которые обязаны изучить вопрос и вынести законодательное решение.
Согласно Протоколу «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», документально зафиксированному в Лиссабонском договоре, рассмотрение каждого подобного обращения с вынесением решения возложено на Еврокомиссию, являющуюся главным субъектом законотворчества ЕС. Перед внесением проекта решения по каждому обращению Комиссия обязана «проводить широкие консультации», учитывая при этом возможные последствия решений для отдельно взятых регионов и муниципий стран-участниц.
Каждое решение должно быть исчерпывающе мотивировано. Соответствующие мотивировочные положения должны быть включены в окончательный текст документа (директиву, преамбулу регламента, решение ЕС и т. п.), принятого Советом.
В качестве иллюстрации применения принципа субсидиарности можно привести решение ЕС Совета от 24 ноября 2010 г. «О правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям». В преамбуле регламента этого документа сказано: «Поскольку цели настоящего Регламента, а именно, гарантировать высокий уровень защиты и содействия для пассажиров повсеместно в государствах-членах и обеспечить, чтобы хозяйствующие субъекты действовали в гармонизированных условиях на внутреннем рынке, не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами и поэтому, ввиду масштабов или последствий действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза, последний может принять меры в соответствии с принципом субсидиарности, закреплённым в статье 5 Договора о Европейском Союзе»
К каждому решению в обязательном порядке прикладывается пояснительная записка, в которую более подробно внесены все аспекты мотивации.
Каждое решение должно быть принято на основе максимального количества собранных и проанализированных качественных и количественных показателей, убедительно доказывающих, что достичь цели возможно исключительно силами Союза. Оцениваться в первую очередь должны финансовые последствия и масштаб необходимых правовых реформ, которые придётся (в случае положительного решения) провести странам-участницам для трансформации этого решения в национальное законодательство.
Механизм защиты принципа субсидиарности
Учредительные документ ЕС предусматривают ряд мер, направленных на защиту принципа субсидиарности, включающих систему как предварительного, так и последующего контроля. Органом, уполномоченным осуществлять последующий (после принятия решения Советом) контроль за соблюдением принципа субсидиарности является Европейский Суд. Он обладает правом аннулировать любой правовой акт ЕС, принятый с нарушением принципа субсидиарности.
На местах за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности следят национальные парламенты. Эти управленческие структуры наделены полномочиями обращаться к председателям высших европейских органов (Парламента, Совета или Комиссии) с мотивированным заключением о несоответствии принятого решения принципу субсидиарности./p>
Законодательство ЕС закрепило за каждым парламентом право на два условных голоса. В случаях, если в стране действует двухпалатный парламент, как, например, в Великобритании (Палата Общин и Палата Лордов), то каждая палата имеет по одному голосу, которые не зависят друг от друга. Таким образом, общее количество голосов национальных парламентов стран-участниц ЕС на сегодняшний день составляет 54 (по 2 голоса от каждой из 27 стран-участниц).
Для органов ЕС заключение национальных парламентов является серьёзным прецедентом, которой не может быть оставлен без внимания. Тем не менее, это не означает, что решение обязательно будет пересмотрено. Повторное рассмотрение вопроса может оставить первоначальное решение в силе, однако потребует дополнительных доказательств его правомочности.
Вопрос в обязательном порядке будет рассмотрен повторно, если треть парламентов стран-участниц выскажет своё мнение о несоответствии принятого акта принципу субсидиарности. В этой ситуации Совет обязан доказать, что субсидиарность не была нарушена. Если же о несогласии с принятым законодательным актом выскажется более половины парламентов стран-участниц, то со стороны Еврокомиссии, как субъекта законодательной инициативы, будет проведена полномасштабная экспертиза, а со стороны Европарламента и Евросовета, представляющих законодательный институт, – дополнительная проверка. В случае выявления нарушения принципа субсидиарности при принятии правового акта дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается.
Механизм защиты принципа субсидиарности, а также борьбы с дефицитом демократии в зоне Евросоюза был заложен в Лиссабонском договоре. Он основывается на использовании так называемых карточек, – «жёлтых» и «оранжевых» – которые институты ЕС могут получить от национальных парламентов. Если с законопроектом не согласна треть стран-участников, то руководство ЕС получает «жёлтую» карточку, если более половины – «оранжевую». Интересно и то, что парламенты не стали наделять правом применения «красной» карточки, позволяющей полностью блокировать принятие решения, т. к., говоря простым языком, блокировалось бы всё подряд.
Если, несмотря на повторные проверки и экспертизы, решение по конкретному вопросу было принято (или подтверждено), но на местах осталась убеждённость в нарушении принципа субсидиарности, то любое государство-участник ЕС от своего имени, от имени своего парламента или даже одной из палат имеет право на обращение в Суд ЕС с иском об аннулировании принятого законодательного акта. Обратиться в суд с подобным иском также имеет право Комитет регионов, представляющий собой консультативный орган, состоящий из представителей муниципальных и региональных властей.
Несмотря на то, что страны-участницы ЕС регулярно обращаются в Евросуд, обжалуя нормативные акты ЕС, ссылаясь при этом на нарушение принципа субсидиарности, на сегодняшний день не зафиксировано ни одного прецедента, когда этот аргумент становился бы причиной аннулирования акта ЕС.
Проблема функционирования принципа субсидиарности в Российской Федерации
Конституция РФ не содержит понятия «субсидиарности», хотя федеративное устройство государства предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Однако под воздействием федеральных полномочий (которых более 700), региональные (которых менее 50) оказываются малоэффективными или вообще неработающими. Особенно остро подобная законодательная зависимость от центра проявляется в экстренных случаях и ситуациях, например, во время сезонных лесных пожаров, наводнений.
Серьёзной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, т. к. вертикаль традиционно функционирует не снизу-вверх, а наоборот. Этот факт не позволяет принимать эффективных решений на местах, т. к. каждый незначительный шаг требует массу согласований. В результате проблемы не решаются до тех пор, пока до них не доходят руки у вышестоящих органов (или президента).
Все эти законодательные нестыковки, тормозящие развитие всех сфер жизни российского общества, требуют переосмысления и корректировки на уровне государственной Думы, не исключая возможности внедрения положительного опыта применения принципа субсидиарности, накопленного Европейским Союзом.
Принцип субсидиарности в совокупности с процедурами контроля за его соблюдением необходим, чтобы, с одной стороны, поставить барьер на пути чрезмерного вмешательства высших органов Евросоюза в общественную жизнь, с другой – сконцентрировать усилия ЕС на решении истинно общеевропейских проблем, которые страны-участницы не в состоянии эффективно решить в одиночку.