для чего создан госсовет рф
История Госсовета
В 1906 году орган из законосовещательного стал законодательным, превратившись фактически в верхнюю палату парламента. Половина его членов избиралась, половина назначалась царем. В таком виде он просуществовал до падения Российской империи в 1917 году.
Идея стала вновь популярна после того, как в 2000-м году процесс формирования Совета Федерации был изменен, и глав регионов сменили их постоянные представители. При обсуждении законопроекта данного изменения члены Совета Федерации обратились к президенту Владимиру Путину с просьбой о создании Государственного совета — органа, который мог бы взять на себя часть работы, связанной с проблемами регионов России.
26 июля 2000 года был принят Закон о порядке формирования Совета Федерации, и уже на следующий день президент подписал распоряжение, в котором одобрил предложение о создании Государственного совета России.
Как работает Госсовет
Деятельность Госсовета распределена по 16 рабочим группам: «Государственное и муниципальное управление», «Здравоохранение», «Коммуникации, связь, цифровая экономика», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство», «Молодежная политика», «Образование и наука», «Промышленность», «Сельское хозяйство», «Социальная политика», «Строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, городская среда», «Транспорт», «Туризм, физическая культура и спорт», «Экология и природные ресурсы», «Экономика и финансы» и «Энергетика». Руководителем каждой из групп является один из глав регионов.
Заседания Госсовета проходят, как правило, не реже трех раз в год, по решению президента также могут проводиться внеочередные заседания.
Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе 8 членов (по одному главе региона от каждого федерального округа). Персональный состав президиума, который подлежит ротации один раз в полгода, определяется президентом. В последние годы утвердилась практика совместных заседаний президиума Государственного совета и Совета безопасности.
Госсовет и изменения в Конституции
Детально правовой статус Госсовета планируется раскрыть в новом федеральном законе, но уже сейчас понятно, что серьезной проблемой может стать некое смешение нового органа с Советом Федерации, как раз-таки и представляющего регионы России.
Зачем все это Путину? Эксперты о новом Госсовете
Многие видят в происходящем определенное повторение казахстанского сценария, где правивший на протяжении 27 лет Нурсултан Назарбаев ушел с поста президента, но сохранил за собой посты главы Совета безопасности Казахстана и председателя правящей партии «Нур Отан».
С другой стороны, эксперты считают, должность главы такого неясного органа как Госсовет может в дальнейшем привести к напряженности, так как новый президент навряд ли захочет терпеть рядом с собой настолько существенный фактор влияния.
Государственный Совет
Государственный Совет Российской Федерации является конституционным государственным органом, формируемым Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
Государственный Совет в пределах своей компетенции участвует в разработке стратегических задач и целей внутренней и внешней политики страны, в формировании государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, способствует согласованному функционированию и взаимодействию органов, входящих в единую систему публичной власти, в целях соблюдения и защиты прав и свобод граждан России.
В состав Государственного Совета входят Председатель Государственного Совета и члены Государственного Совета.
Подробнее
Членами Государственного Совета являются по должности Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).
По решению Президента в состав Государственного Совета могут быть включены представители политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, представители местного самоуправления. По решению Президента в состав Государственного Совета также могут быть включены иные лица.
Для решения текущих вопросов деятельности Государственного Совета формируется Президиум Государственного Совета.
Комиссии, рабочие группы и иные рабочие органы Государственного Совета
В целях выполнения задач и осуществления функций Государственного Совета создаются комиссии Государственного Совета, а также могут создаваться рабочие группы и иные рабочие органы Государственного Совета.
Указом Президента от 21 декабря 2020 года №800 «Вопросы Государственного Совета Российской Федерации» созданы 18 комиссий Государственного Совета по направлениям социально-экономического развития Российской Федерации: «Государственное и муниципальное управление», «Здравоохранение», «Инвестиции», «Коммуникации, связь, цифровая экономика», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство», «Молодёжная политика», «Наука», «Образование», «Промышленность», «Сельское хозяйство», «Социальная политика», «Строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, городская среда», «Транспорт», «Туризм, физическая культура и спорт», «Экология и природные ресурсы», «Экономика и финансы», «Энергетика».
Этим же Указом утверждено Положение о рабочих органах и Секретаре Государственного Совета.
Новый Госсовет
Воссозданный согласно поправкам в Конституцию Госсовет может стать своеобразным интеллектуальным клубом политических элит
Создание Госсовета в его нынешней форме знаменует возникновение (или восстановление, так как орган с таким название уже существовал де-факто) в России новой ветви власти. В дополнение к властям законодательной, исполнительной и судебной в структуре власти появилась ветвь, которую можно условно назвать совещательной. Это вытекает из прописанных в законе функций этого органа, которые не подразумевают принятие им каких-либо обязывающих решений или законодательных инициатив.
Пока Госсовет не провел хотя бы первое заседание, сложно сказать, какое место он займет во внутренней политике страны. Он может стать своеобразным интеллектуальным клубом политических элит (тем самым пресловутым «местом для дискуссий»). Может — капитанским мостиком для обсуждения решений о курсе государственного корабля, соединив функции всех существующих при президенте тематических Советов (в Госсовете они называются комиссиями числом 18 — даже больше, чем число Советов). А может (почему бы нет?) и декоративным органом.
Единство демонстрируя свое
Есть и четвертая возможность, которая объединит в себе три вышеперечисленных, прогнозирует доцент кафедры общественных связей и медиаполитики РАНХиГС Вера Захарова.
«Я много лет проработала в различных органах власти и поэтому знаю изнутри, что постоянное создание, деление, слияние структур предпринимается в первую очередь для того, чтобы чиновники могли найти себе применение в меняющихся условиях. Например, какая-то задача, под которую структура создавалась, решена или видоизменилась. Занятых в ней людей надо куда-то устроить — не на улицу же их выгонять. А по логике системы, перемещать людей, если они ничем не провинились, можно только вверх или, в крайнем случае, по горизонтали, тогда это называется ротацией кадров. Поэтому государственная машина вынуждена создавать все новые и новые структуры, где ее работники будут ощущать себя выполняющими какие-то важные функции, если не по сути, то по статусу», — сказала она «Эксперту Online».
Захарова обращает внимание на то, что функции Госсовета в том виде, в каком они прописаны в законе, очень плотно пересекаются с функциями уже существующих органов власти и органов «при власти» — таких, как тематические Советы при Президенте (по правам человека, по науке, стратегическому развитию и нацпроектам и др.)
«Если президенту Госсовет нужен как экспертно-консультативный орган, который будет поддерживать его инициативы и его видение стратегических проблем, то особого смысла, кроме как демонстрации единства элит, в таком совещании нет. В этом плане упомянутые Советы при президенте более функциональны, так как составлены из людей, не состоящих с главой государства в отношениях прямого подчинения. Их эксперты по этой причине более свободны излагать альтернативные точки зрения, чем губернаторы, которым несовпадение во взглядах с президентом, высказанное вслух, может стоить кресла», — говорит Захарова.
Судя по составу Госсовета, свобода «свое суждение иметь» имеется лишь у нескольких его членов — это лидеры оппозиционных парламентских фракций, которым оппонировать полагается «по должности» и пожалуй, глава РСПП (в данное время это Александр Шохин) как своего рода депутат от бизнеса. Это, пожалуй, всё. Остальные перечисленные в указе президента члены большого совещания могут испытывать соблазн «кивать» главе государства/председателю ГС хотя бы по соображениям привычной субординации.
Помимо этого, Госсовет являет собой коллективный разум. А никакой разум в здоровом состоянии не может иметь одновременно несколько точек зрения — тогда это называется расщеплением личности. Анализировать — да, сколько угодно. Но рекомендации Госсовета, насколько это сейчас известно, не предусматривают опции «особого мнения», как это допускается в постановлениях, например, Конституционного Суда.
Наряду с этим, Вера Захарова считает уместным вспомнить ленинскую формулировку «лучше меньше да лучше»: лишний вес столь же вреден для здоровья государства, как он вреден для человека.
«Государство должно стремиться не к раздуванию, а к сокращению своих структур. Оно должно быть, если можно так выразится, худощавым — открытым, прозрачным. У каждого его органа должно быть всем понятное предназначение. Сам факт того, что в России власть прирастает новыми органами, смысла которых не вполне понимают даже в экспертном сообществе — это свидетельство нездоровья государственного организма», — высказывает свое мнение эксперт РАНХиГС.
Страна госсоветов
«Практика показывает, что никаких полных единомышленников не существует даже в рамках единой стратегической линии. Госсовет и нужен для того, чтобы главы регионов, у которых всегда есть различные точки зрения на федеральную повестку, имели площадку для приведения их к общему знаменателю. Президент собирает губернаторов в Госсовете не для того, чтобы вести дискуссии по этой повестке, а именно для того, как оно и называется — консультаций, вопрос-ответ», — объяснил он «Эксперту online» свое видение raison d’etre Государственного Совета.
До сих пор, считает политолог, региональные и государственные элиты существовали в разных повестках. Хотя у каждого губернатора на тумбочке стоит «вертушка» для связи с Кремлем, ее используют только в каких-то экстренных ситуациях. Госсовет же будет работать постоянно, решая рутинные вопросы, поставленные президентом перед первыми лицами субъектов федерации.
Президенту нужно место, где различные группы элит могут работать над той или иной темой как одна команда. Как известно, пересечение штормящего моря в одной лодке сплачивает ее пассажиров, которые «на берегу» могли перегрызть друг другу горло, даже если все они состоят в одной партии (как известно, внутривидовая конкуренция — самая жесткая). Госсовет может исполнять функцию такого «плавильного котла», где, говоря библейским слогом, «лев и ягненок улягутся рядом».
«Общение в рамках Госсовета дает возможность сгладить различия между региональными элитами, которые есть всегда. Это различие — следствие объективно разных возможностей и ограничений для, к примеру, Крыма и Магаданской области, для регионов-доноров и регионов-реципиентов и т. д.», — напоминает политолог.
Он принципиально не согласен с точкой зрения Веры Захаровой, что создание Госсовета является симптомом нездоровья государственной системы России. Напротив, подчеркивает Зудин, это придаст развитию страны новую динамику.
«Конечно, в самой этой структуре есть как плюсы, так и минусы. Среди минусов можно указать на то, что для каждой из 18-ти комиссий будет создан собственный аппарат, так как их участники в них будут работать на общественных началах. Слабым местом является, что вся эта махина будет включаться только по решению президента, то есть у нее нет отдельной от президента правосубъектности. И при всем при этом, у этого органа появился конституционный статус для консультаций по вопросам стратегической важности, опережающего развития, прорывного развития», — говорит он.
Акцент на то, что работа Госсовета не имеет ничего общего с деятельностью партийно-хозяйственных активов советского времени эксперт делает потому, что кого-то может привести к такому выводу внешняя схожесть задач того и других. Это сходство в том, что достижение целей нацпроектов невозможно без стратегического планирования или, как модно сейчас это называть, «дорожных карт», созданием которых в СССР занимался Госплан.
Ошибочность такой аналогии состоит в том, что Госсовет, в отличие от Госплана, не полномочен заниматься командно-административным планированием. «Дорожные карты», которые может составлять Госсовет, будут многовариантны — они дадут возможность «рулевому» — президенту гибкость в принятии решений о том, какой из возможных маршрутов выбирать. При этом у всех этих маршрутов будет общая цель — но не коммунизм, как было у проектов Госплана, а достижение конкретных задач стратегического развития России.
Новый Госсовет: зачем он нужен Путину?
Как сейчас
Председательствует в Госсовете президент России, а в его состав входят спикеры Совфеда и Госдумы, полномочные представители президента в федеральных округах, губернаторы, а также руководители партийных фракций Госдумы. По решению президента в Госсовет могут быть включены бывшие чиновники и губернаторы.
У Госсовета есть президиум, в него входят восемь человек, его состав определяет президент, ротация происходит раз в полгода, а заседает он не реже чем раз в месяц.
В полном составе Госсовет заседает один-два раза в год. Помимо этого в нем есть 16 тематических рабочих групп — «Государственное и муниципальное управление», «Здравоохранение», «Экономика и финансы» и т.д. Эти группы периодически собираются в течение года.
Общие заседания Госсовета небогаты на новости. В минувшем году они прошли в июне и в конце декабря. Летнее заседание было посвящено вопросам развития автомобильных дорог, декабрьское — развитию сельскохозяйственных территорий. На заседании в конце 2018 года обсуждалось волонтерство.
Как будет
Поправка о Госсовете вносится в статью 83 Конституции, в которой прописаны полномочия президента. Согласно этой поправке (она будет пунктом «ж1» в соответствующей статье) президент получит право формировать Госсовет — тот таким образом станет конституционным органом с полномочиями. В поправке перечислено две цели, для которых будет нужен Госсовет:
Полномочия и статус Госсовета в поправке не обозначены — их пропишут в специальном законе.
Зачем это нужно
Самым разумным для Путина, считает Галлямов, было бы занять существующую позицию — например, спикера Госдумы: она избирается населением, у такого варианта есть задаток легитимности.
Есть и другие мнения о том, зачем нужен новый конституционный орган и почему бы Путину, например, перестав быть президентом, не стать в будущем главой Совбеза?
Формирование Госсовета — это новое полномочие для президента, поэтому в этой части можно говорить о расширении президентских полномочий, говорит старший партнер Pen&Paper, бывший сенатор Константин Добрынин.
«Сейчас это лишь совещательный орган при главе государства, а теперь он будет определять основные направления внутренней и внешней политики и приоритетные направления социально-экономического государства. Из кого этот орган будет состоять — не определено. Поэтому есть серьезная опасность, что он превратится в надпарламентский орган, по аналогии с тем, чем Госсовет был в Российской империи в начале ХХ века», — говорит Добрынин.
«Это не независимый орган, который вырабатывает решения. Мнение губернаторов Путина не волнует, они для него подчиненные даже не первого уровня. Мы видим, что за время его правления региональные органы лишаются полномочий, а губернаторы ослабевают. Он не доверяет губернаторскому корпусу, туда идут технократы, люди без бэкграунда», — отмечает Галлямов. Поэтому Госсовет останется «фейковой» структурой, какой он является и сейчас, считает он.
14 октября президент России внёс в Государственную Думу проект закона о Государственном совете. Этот документ – революция в государственном управлении. Он создаёт сверхорган сверхвласти, более влиятельный, чем парламент, правительство и Администрация президента вместе взятые, – площадку для выработки главных решений, обязательных для всех.
До настоящего времени Государственный совет в России был чем-то вроде клуба губернаторов при президенте – местом, где главы регионов иногда могли поговорить с главой государства о том, как планы центрального руководства преломляются на их территориях с учётом местной специфики. Президиум Госсовета состоял из тех же губернаторов, которые входили в него по очереди. Попадание в президиум не означало повышения по службе и ничего к статусу и обязанностям губернатора не добавляло.
О том, что Госсовет может быть чем-то большим, начали догадываться с момента, когда по инициативе Сергея Кириенко заседание Государственного совета провели в формате современного семинара, «оргдеятельностной игры». Разбитые на команды губернаторы разрабатывали проекты стратегических решений, связанных с национальными проектами. Какое-то время это казалось многим начальственной блажью – в стране проблем по горло, а они в игрушки для взрослых играют. Но игры, как и положено, оказались репетицией серьёзных решений, за изменением формы работы последовало изменение формы и содержания деятельности самого Госсовета.
Проект закона о Государственном совете – революция в государственном управлении. Он создаёт сверхорган сверхвласти – площадку для выработки главных решений, обязательных для всех. Фото: Kremlin Pool / Globallookpress
У тех, кто, анализируя вероятные изменения в Конституции, распространял такие слухи, были для этого основания: подобная система уже создана в Казахстане. Нурсултан Назарбаев, уйдя с поста президента, располагает параллельным центром власти (который по-русски следовало бы называть именно Государственным советом), ни одно действительно важное решение не может быть принято без его одобрения, он имеет возможность корректировать деятельность своего преемника в режиме реального времени.
Революционный держите шаг
Проект закона о Государственном совете, который президент внёс в федеральный парламент, – это революция в государственном управлении, но совсем не та, которой ожидали. Председателем нового Государственного совета будет сам президент. Никаких «могущественных граждан», никакого параллельного центра власти и принятия решений, ничего подобного двоевластию, которое Назарбаев создал в Казахстане. Вместо этого новый Госсовет решает задачу «согласованного функционирования всех органов публичной власти». То есть командует всей властью в России на всех уровнях. Для того чтобы это согласование было возможным, в состав совета под руководством президента входят председатель правительства, глава Администрации президента и председатель Совета Федерации – верхней палаты парламента России. А также все российские губернаторы. Смысл обсуждений в этом составе – выработка решений, обязательных для всех перечисленных. Если Госсовет считает, что нужен новый закон – такой закон разрабатывается и вносится в Госдуму. Если считает, что нужно изменить что-то в работе правительства – правительство берёт под козырёк.
В законе перечислены направления, по которым Госсовет принимает решения – и это действительно ВСЕ направления, по которым должна работать в России государственная власть. Кадровые решения, экономическая стратегия, стратегия социального развития, развитие отдельных регионов. Госсовет решает всё. И передаёт свои решения: в парламент (там новые законы), правительству (там конкретное оперативное руководство в масштабах страны), в Администрацию президента (там политическое и кадровое управление), губернаторам – то есть на места. При этом губернаторы не являются только исполнителями воли центра. Наоборот, у них теперь будет возможность сразу, в процессе принятия решения предлагать корректировать его с учётом понимания того, как оно там на земле будет восприниматься.
Депутатов – в общий строй, АП рассекретить
По сути, закон о Госсовете даёт новый ответ на вопрос о том, есть ли в России разделение властей. Точнее, есть ли независимость законодательной и исполнительной власти друг от друга. Ответ отрицательный. Законодательная власть и исполнительная – есть. Но на самом верху, там, где принимаются самые важные решения, они объединены под рукой президента. Причём задачи законодательной власти ставят в основном представители власти исполнительной. Парламент должен принимать те законы, которые нужны с точки зрения реального управления. Вообще, парламент – это неотъемлемая часть единой системы государственного управления. Подчинённая президенту.
Проект закона, кстати, содержит очень любопытную норму: к работе Госсовета могут привлекаться руководители парламентских фракций. То есть и главная часть – принципиальное обсуждение новых законов с оппозицией – выносится из Государственной Думы сразу под прямое управление президента.
Президент России внёс в Государственную Думу проект закона о Государственном совете. Фото: kremlin.ru
Неявным образом проект закона о Госсовете даёт и ответ на вопрос, так долго волновавший политологов: что такое Администрация президента? В Конституции она упомянута, но что она такое – просто офис для подготовки президентских указов? Полутеневое управление публичной политикой в России? Специальный контрольный орган? Теперь таинственному могуществу конец, всё тайное становится явным: руководитель АП равновелик председателю правительства и председателю верхней палаты парламента. Если премьер – исполнительная власть, Совфед – законодательная, значит, АП – власть политическая. На уровне отдельных важнейших решений – власть кадровая. Кадры решают всё. Разница с правительством – та же, что была в Советском Союзе между правительством и ЦК КПСС. Плюс, об этом редко вспоминают, но в АП ведь уже есть специальное управление по обеспечению деятельности Государственного совета. «Понимающему достаточно», как говорили древние римляне.
Ростки будущего
Итак, новый Госсовет – это орган власти над всеми органами и ветвями государственной и муниципальной власти в России. Как именно будет организована его работа, конечно, покажет только время, сейчас предположения строить рано. Будут ли вызывать в Госсовет «на ковёр» отдельных министров? Будут ли заседания, посвящённые положению дел на отдельных территориях? Этого мы не знаем. Правда, некоторые предположения строить можно. Исходя из того, что уже делал нынешний Государственный совет, вроде бы игрушечный, совещательный орган при президенте. Тут внимание останавливается на двух прецедентах.
Во-первых – на выездном заседании Госсовета в Крыму, том самом, которое проходило как бы в несерьёзном игровом формате, без галстуков, с работой нескольких независимых команд. Не знаю, станут ли снимать галстуки впредь, но то, что «семинарский» формат быстрого и свободного принятия стратегических решений будет востребован, – несомненно.
Во-вторых – на организации работы по борьбе с эпидемией коронавируса. Как известно, первую скрипку тут играло не правительство, а рабочая группа Государственного совета. Потому что президент решил, что ситуация в регионах слишком сильно отличается друг от друга, и отдал ответственность за принятие конкретных карантинных решений губернаторам. А координировать их работу поручил мэру Москвы. Насколько хорош в этой роли оказался Сергей Собянин – отдельный разговор, для мэра Москвы, скорее, неприятный. Но факт – главные решения по важнейшим вопросам несколько месяцев принимались именно через Госсовет. И пенять на то, что в Москве не учитывают специфику территорий, губернаторы не могли.
И теперь, надо полагать, больше никогда не смогут.